湖南公共事业应用PPP模式现状及对策

文/谢英姿

改革开放后，我国应用PPP模式经历了一个曲折的发展过程。湖南在一些公共事业引进了PPP模式，但由于尚处于探索中，这些模式大部分是类PPP运作，还存在很多问题，真正实现公私利润共享、风险共担的并不多，要促进PPP模式的发展还需在很多方面加以规范和完善。

一、湖南公共事业应用PPP模式现状

湖南最先在废弃物处理公共事业中，随后在交通运输基础设施建设中应用PPP模式，这些PPP模式项目在应用领域、资本金投入方式、建设期、营运方式及收益分配方面具有一些共同特点。

（一）PPP模式应用领域

PPP模式在废弃物处理及交通运输基础设施建设领域应用较多。之所以在这些领域应用较多，主要是因为它们具有如下共同特点：一是项目建成后有相应的收益来源，社会资本能通过收益的取得收回投资并获利。二是项目建成后营运涉及面广、工作量大，政府包办存在较大困难，通过公私合作转变公共产品的供给机制能很好地解决这一矛盾。

（二）PPP模式资本金投入方式

从项目投资额来看，建设所需投资额大，完全依靠财政解决资金压力太大。通过PPP模式能吸收一部分民间资本加入，缓解过大的资金压力。就项目资本金中政府资金与民间资本的比例来看，民间资本所占比重较大，有的甚至绝大部分投资依靠民间资本。从民间资本来源渠道看，大部分是相关企业投入资本，最近两年随着PPP模式的逐渐成熟和操作方式的多样化及我国金融市场的完善，其来源渠道更广，有自然人资金、机构投资资金等。

（三）PPP模式项目建设期

PPP模式项目建设期以2年左右的居多。应该说两年的建设期比较适合运用PPP模式。项目建设期太短，投资见效快，政府贷款融资比较容易，没必要采用PPP模式；项目建设期过长，投资见效太慢，风险太大，难以吸引民间资本投入。

（四）PPP模式项目营运方式

现有项目基本采取成立专门的项目公司进行营运的方式。在具体操作上，有的通过项目公司投资建设营运一体的方式，投资建设后长期营运，承担投资风险，获取投资收益；有的采用设立基金的方式，通过基金对项目公司投资，建成后项目收益除小部分提留外，大部分返回给基金。

（五）PPP模式项目收益及分配

运用PPP模式的相关项目其收益来源比较单一，大部分是公共服务收益，如票务收入、处置收入、场馆收入、售电收入等。项目运作方式不同，其收益的分配方式也不同，如通过项目公司投资建设运营一体的，根据《公司法》进行收益分配；采用设立基金方式的，则依照基金收益方案向基金投资人和管理人分配。

二、湖南公共事业应用PPP模式存在的主要问题

（一）宏观法规制度建设及管理中的问题

1.缺乏配套的法规制度。由于缺乏招标程序及投资收益率方面的法律规定和指导性意见，造成投资商面临投资风险。如项目招投标，要么不进行市场化，搞“拉郎配”，要么公开招投标产生恶性竞争。由于相关规则制度的缺失，导致这一模式应用过程中的一事一议，谈判期长、费用高。

2.缺乏有效的监管机制。目前我国既没有独立的公用事业监管机构对其实施统一管理，缺乏政府层面的有效监管，也没有相关行业协会和中介组织为公用事业管制提供有力的辅助支持，缺乏社会层面的有效监管。独立、专门的公用事业监管机构缺失是导致目前政府管制政企不分、监管责任不清的主要原因。

（二）项目资本金投入中的问题

1.项目资本金数额偏低，比例不合理。大部分项目公司资本金占项目总投资额的比重比较低，有的项目资本金只占总投资额的10%左右，最高的也仅占投资额的30%左右。与此同时，政府直接投入补贴资金比例也很低，这会造成后续项目建设过程中需大量再融资，负债融资困难，贷不到款，即使实现负债融资，项目公司也将面临较大的财务风险。

2.项目资本金筹资渠道较单一。PPP模式项目信息渠道不畅通，没有专门的PPP项目信息平台，很多有资金的人和单位不了解这一模式，也无法获得进行这一模式投资的信息。除近期的极个别项目资本金有个人资金、机构资金、企业资金，筹资渠道相对多一些外，其他项目社会资金都是来自企业，渠道单一。

（三）项目建设过程中的问题

当前PPP模式项目建设过程中存在的最大问题是融资困难，大部分项目面临融资瓶颈问题。一是由于项目公司资本金较低，商业银行出于自身风险考虑，不可能贷很多款给企业。在政府支持下，项目公司只能获得一部分政策性银行贷款，但仍然无法弥补巨大的资金缺口。二是项目公司本身收益来源单一，属公益性收入，收入在平衡成本基础上略有盈余，不足以支持银行贷款还款来源。大部分PPP项目的建设期在2年左右，长短适中，如有多元化、数额足够的收益，银行提供贷款的积极性会更高些。

（四）项目营运过程中的问题

1.缺乏完善的公共事业产品的定价调价机制。湖南在废弃物处理中较早运用PPP模式，但有的项目从建成至今已营运七、八年，收费标准一直维持不变。在成本不断攀升的情况下，企业运行越来越艰难。如何完善公共事业产品的定价调价机制，既确保私营部门的盈利性，又确保公众利益不受损害，是目前实施PPP模式的难点。

2.项目公司承担较大的经营风险。当政府缺乏对投资与盈利模式的认识时，会造成投资者和政府的权利与义务、收益与风险严重不对等的情况。由于政策变更和政府人员变化导致的政府违约是项目实施的一个重大障碍。

（五）项目收益及分配中的问题

1.缺乏有效的盈利模式和政府补贴机制。大部分项目收入单一，仅能获得某项公益服务收入，现金流难以平衡投资建设。为保证PPP项目的成功，需要政府针对PPP合作出台相关的政府采购或补助政策，或注入其他物业资产，使企业收益多元化。

2.没有真正实现利益共享、风险共担。由于大部分项目政府投入资金比例少，且财政资金只出不进，不强调其收益性，只注重项目的公益性，不关注其盈利性，政府基本未参与相关收益的分配。同时，项目的风险也基本由社会资本投资人承担。

三、湖南公共事业应用PPP模式的对策建议

目前湖南已进入城市化快速发展阶段，各种公共服务事业和城市基础设施建设的资金需求将会越来越大，资金供给不足的矛盾将会越来越突出。PPP融资模式是一种很好的选择，为促进该模式的应用，针对湖南应用PPP模式的现状及问题，提出一些对策建议。

（一）加强法规制度建设及管理

由于PPP这一模式在湖南还没真正发展起来，相关的法规制度还是空白，从而导致这一模式在实践过程中产生许多问题。首先要建立健全相关法规制度。政府要尽快建立并完善PPP投融资管理的法规、政策，对公私双方的权利和义务进行明确的规定和限制，促进运用PPP模式的行政事业单位公开、公正、公平地选择合作对象，使运作过程合理透明。二是建立健全监管机制。政府应注意在基础设施建设项目中的角色转换，建立有效的PPP投融资监管机构，形成长效机制。三是建立专门的PPP管理机构。建议设立专门的PPP管理办公室，配备相关技术人员，负责项目前期的预算，为公开招投标打好基础。同时管理办公室对PPP项目要全程参与，人员固定。

（二）拓宽PPP模式应用领域

目前湖南主要在废弃物处理及交通运输基础设施建设领域引进了PPP模式。其实PPP模式的应用领域很宽，除了一些涉及军事、政府机密的项目，大部分有收益的公共公益项目都可应用这一模式。只要有一定的收益，民营资本就能收回投资，就有公私合作的可能。

（三）改善PPP模式应用的投融资环境

当前PPP模式运行尚在探索阶段，政府扶持是必要的。如省市财政可成立项目专项资金，用于还款及增加项目资本金。政府应出面协调相关单位提供融资担保，设立项目发展基金，提供贴（无）息贷款等。另一方面，应从项目公司自身入手，加大资本金投入，这就需要通过建立PPP模式融资信息平台，设立PPP专业咨询机构，培养PPP专业人才等，改善其应用的投融资环境。有相应的专业机构和专业人才，才能规范并多样化地运作PPP模式，才能更有效地实现资本金的组合。只有信息渠道畅通，才能广泛地吸收各渠道的资金加入。对一些纯公益的PPP项目，发行债券融资是一个比较好的思路，但许多操作层面的问题还需深入研究和实践。

（四）完善公用产品定价调价机制

PPP模式中公私双方目标不一致，因而在对待定价问题上的态度也不一致，因此要建立确保私营部门的盈利性和公众利益不受损害的定价调价机制。公益性产品的提供具有垄断性，价格完全放开是不行的，要建立政府监管下灵活、便利且严谨可行的公用产品定价调价机制，使项目自身具备较强的“造血功能”和抗风险能力。

（五）促进项目公司盈利的多元化

单一公益性产品收益有限，盈利多元化是很有必要的。首先在项目设计时要有更多的收益来源，如通过政府注入土地物业资产方式，与项目捆绑运作，形成盈利。其次项目公司应该通过自身的管理技术等实现多元化的盈利。