对我国建立存款保险制度的思考——基于商业银行资本配置的视角

文/魏金浩

一、引言

存款保险制度是指一个国家或地区为保障存款人的合法利益、维护金融体系稳定而构建的一种风险防范安排。它最早起源于1934年的美国，当时为了挽救在经济大萧条冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国成立联邦存款保险公司（FDIC），开启了世界存款保险制度的先河。从国际实践情况来看，存款保险制度从增强存款人信心、减少金融动荡等方面对金融安全网进行了有益补充。截至2011年，全球已经有美国、日本、瑞士、印度、中国台湾等117个国家和地区建立了明确的存款保险制度。

目前，我国尚未建立存款保险制度，但却一直由国家信用对存款进行全额担保。但是，随着利率市场化和金融体制改革的深入，这种隐性模式显得非常不利。一旦利率市场化之后，银行业竞争加剧，银行盈利空间将被大幅压缩，少数商业银行面临破产的风险加大，为了应对这种情况的发生必须建立一套符合国情的金融稳定体系。因此，我国也需要建立明确的显性存款保险制度。2014年1月，人民银行工作会议明确指出，我国建立存款保险制度的各项准备工作就绪；2014年3月5日国务院总理李克强在全国人大会议上指出，我国要加快建立存款保险制度，完善配套风险处置机制。这些迹象表明，酝酿了近21年之久的存款保险制度即将推出。

二、理论基础

现代商业银行是经营风险的机构。从银行的角度看，风险是现代商业银行一种基本的经济资源。然而，风险往往会带来损失，可能导致银行的破产清算。因此，现代商业银行对风险进行管理防范的水平高低直接影响着商业银行经营的绩效，决定着商业银行经营的存亡。

（一）资本的优化配置是现代商业银行风险管理的重要部分

图1 现代商业银行风险管理

商业银行在经营风险的同时也在防范风险。在接受社会主体风险过程中，银行不是将风险承担和累积，而是通过风险配置机制来进行风险经营和分摊。风险配置就是把不同对象、不同种类、不同时期的风险进行多元化的组合，使得承揽过来的风险处于一种流动的状态，即风险存量的流量化。而在风险防范上，作为风险抵押品的银行资本是显示其风险偏好的重要信号，也是吸引存款人资金的重要保障。可以说，作为对风险损失的抵御物，资本的优化配置是保障银行稳健经营的重要组成部分。

从国际银行业的风险管理模式发展实践看，如何将资本和风险资产有效的组合配置，是商业银行风险管理过程中的重要问题。1970年以来，商业银行的风险管理模式从最简单的资产对应负债发展到资产对应风险，最后发展到以资本配置为核心的全面风险管理。到目前为止，风险和资本配置的思想在《新巴塞尔资本协议》中得到了深入的体现和重视。

（二）存款保险制度的建立是现代商业银行风险防范的有益补充

在现代商业银行风险管理的内涵中，风险配置是方法路径，产品创造与业务发展是形式内容，资本配置是保障防线（图1）。“打铁还需自身硬”，现代商业银行风险管理的关键是资本配置。

从商业银行资本配置视角来看，银行的风险防范现行做法是建立损失准备金LP、风险资本RC、存款保险制度三道防线。这三道防线分别对应着商业银行的潜在损失，即预期损失、非预期损失和异常损失。预期损失是指银行可预见的损失，一般可以将它看作银行的经营成本。异常损失也称超出置信水平外的损失，发生的概率通常会很低，但其损失程度会非常大。非预期损失是介于上面两种风险损失之间的意外损失。

从图2可以看到，在资本配置视角下，银行风险防范的第一步是损失准备金LP的抵御。由于损失准备金的作用是弥补预期损失，最后会计作为成本将其去除，实际上其损害影响较小。商业银行防范风险的第二步是配置足够的风险资本来抵御非预期损失。非预期损失就是一定置信水平下的意外损失，由于损失程度的不确定，非预期损失通常需要由资本来保障。意外损失突发时，商业银行的风险资本就被消耗。如果风险资本准备不足，商业银行将被迫实行破产清算。商业银行资本配置风险管理的第三步是建立存款保险制度。这是为了应对异常损失而设立的求助基金，一旦银行发生破产，超额部分的损失将由存款保险机构的存款保险基金来补偿。

三、资本配置视角下对建立存款保险制度的思考

（一）进行存款保险设计探索，实行差异化费率定价

正如图2所示，商业银行的资本配置与存款保险密切相关，从而可以从资本配置视角进行存款保险设计。作为风险的缓冲垫，配置的银行资本越充足，它对应的破产可能性就越低，缴纳保费就应该越少。理论上讲，由于我国各个商业银行的信用等级、资本充足、风险容忍度以及风险管控水平存在差异，单个商业银行面临的破产可能并不一致，因此可以对不同商业银行采用不同的存款保险费率。可以说，这是在资本配置视角下进行商业银行存款保险差异化费率的一种有益探索。

风险差别费率已逐渐成为国际存款保险的发展趋势，全球约1/3的存款保险机构目前实行风险差别费率。考虑到我国国情，可考虑通过分层管控、逐步推进的方式建立风险差别费率机制。具体来说，在存款保险制度实施初期，由于配套机构不健全、相关法规缺失、数据条件不充分等原因，我国可以考虑实行粗略的分层费率，即尝试对五大国有银行、股份银行、其他银行等类别分别使用不同的费率水平。待条件成熟之后，可考虑对单个银行实行差异化风险费率。

（二）关注商业银行资本配置成本、存款保险费用之间的替代

图2 商业银行风险损失分布

实际上，作为稀缺资源的商业银行资本在商业银行经营管理过程中不仅是损失风险的缓冲垫，而且是商业银行投资资金的一个重要来源。这样，就引出了商业银行资本的配置权衡问题。一般来说，在商业银行准备的资本量越大，银行的保障度就越高，从而也就能吸引到更多的存款，并开展更多元的业务和创造出更丰富的金融产品。但是，随着商业银行将更多的稀缺资本配置在风险缓冲中，获取风险回报的投资金额便会减少，将不利于银行的价值创造。就是说，银行资本不仅是抵御风险损失，保障可持续发展的基础，它同样还是一种银行资源，可以进行投资获取利润回报。因此，银行资本是以放弃资金投资收益而存在的，它需要给予特别的安排和精心配置，既要保证银行有充足的资本来抵御(覆盖)风险，又要保证银行资本的使用是经济、有效的。

随着银行加入存款保险的机制中将面临着资本配置成本、保费缴纳、风险管控水平之间的权衡。可以这样说，在资本配置视角下，由于银行的预期风险和非预期风险（一定置信度下的意外风险）都可由银行资本覆盖，但是可能的异常损失却因为概率低、无法估计而由存款保险基金来防范，由此组成商业银行全面风险管理的三大防线。那么，商业银行可以选择风险偏好和置信度来配置资本，并将多余资本进行投资获取收益。但这样做的后果是银行资本承担的风险防范可能不足，银行破产可能性加大，缴纳的存款保险费将会提高。同时，由于各个银行的差异和业务的交叉性，导致对银行自身全面风险管理和内部控制水平的要求更高。

（三）加强资本监管，弥补市场约束机制缺陷

在不存在外部存款保险制度的情况下，一方面，由于存款人的心理比较脆弱，他们会随时监督银行的行为，并对银行形成挤兑威胁，最终形成对银行持有资本的市场约束。另一方面，由于股东和债权人之间存在代理冲突问题，债权人有提高债务的利率以弥补银行经营损失的激励动力，而对于银行而言，其最显著的行动是提升资本充足率，以此来发出资本能够抵御风险的信号，缓和或减少债权人的忧虑，最终也形成对银行持有资本的市场约束。

设立存款保险机制后，风险被转嫁到了存款保险的提供者身上，而给了存款人一个能全部或部分收回存款的稳定性预期，消除了存款人的资金遭受损失的可能性，这能很好地解决银行挤兑和恐慌问题，但这是以原有的市场约束机制的失效为代价的。所以要进一步加强资本充足等对策措施，保证在发挥积极作用的同时，及时地弥补市场约束机制不足和短缺影响。

（四）设定适宜的存款保险赔付限额，减少存款转移波动

在我国，存款保险制度推出后，可能会导致两种存款“搬家”现象。前一种转移的原因为银行存款中高于赔付额度部分的存款变为了有风险资产，有逃离存款银行的动力。后一种可能的存款转移现象，主要原因是存款人长期形成的“大而不倒”传统观念造成的。在利率市场化加剧银行业竞争，银行可能破产的情况下，储户会更加偏好大银行，而对中小银行疏远，因此，存款有从中小银行向国有大行转移的倾向。

在存款保险赔付限额的设定上，应该充分考虑基本国情。2011年央行数据表明，存款在50万元以下的存款账户占比为96.78%。此数值相当于2011年我国人均GDP的4.38～5.84倍，存款保障覆盖面较为充分。由此，设定适宜的存款保险赔付限额，保障绝大多数储户存款的安全，将有利于减少存款转移波动。

（五）构建配套市场退出机制，提高银行经营效率

优胜劣汰是市场经济运行的规律之一。存款保险制度的建立并不能完全消除道德风险，在有保险基金补偿的预期下，商业银行可能在经营中偏离审慎原则，有从事高风险高利润业务的倾向。当某银行因经营不善而在市场竞争中处于劣势并继而出现资不抵债等情况时，只要不危及整个金融体系的稳定，原则上就应当允许其破产。然而由于银行的巨大外部性影响，必须谨慎对待银行破产，并设计出合理的市场退出机制。从各国的经验看，存款保险机构处置程序包括存款金融机构破产、存款人债权清偿、金融资产处置和责任追究等环节。在我国现行的金融体系下，银行业占绝对主导地位，更需要为存款保险制度建立配套的银行监管和破产退出处置程序。

在银行经营方面，伴随金融改革进程加速，金融脱媒渐现，商业银行传统经营方式亟待转变。存款保险制度的推出，使银行的存款都是同样的信用保障程度，各个商业银行同台竞争，市场白热化程度加剧。同时存款保险费无疑会增加所有投保银行的经营成本，尤其中小银行的成本增加幅度会更大。因此，银行需要真正落实以客户服务为中心的经营理念，注重用户体验，通过交叉营销、创新产品和服务等不断提高客户黏性；另一方面，银行要积极而适度地开展多元化经营，在法律许可范围内，抓住泛资管时代的契机，有序扩展经营范围，逐步为客户提供证券、保险等综合性金融服务，促使自身从单一的融资中介向市场交易、价值管理提供商等方向转变，以提高自身持续盈利能力和经营效率，来保持有利的市场竞争地位。

四、结论

存款保险制度作为我国构建金融安全网的有益补充，对保障债权人存款安全、维持金融体系平稳的意义重大。伴随我国金融改革的深入，银行自身的风险损失将会加大，从而对商业银行风险管理的水平提出更高要求。

第一，伴随金融改革的深入，我国银行业竞争加剧，面临的损失将会加大，这将对商业银行风险管理水平提出更高要求。“打铁还需自身硬”，现代商业银行风险管理的关键是资本配置。

第二，从资本配置视角分析来看，商业银行防范风险损失的防线——损失准备金、风险资本和存款保险，分别对应着三类损失。因此，建立存款保险制度是商业银行全面风险管理的有益补充。

第三，在建立显性存款保险制度时，要综合考虑资本成本、风险管理水平的可能替代，寻找最佳结合点。

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