中国上海自贸区建设的进展问题及政策建议①

祝佳音

（吉林大学经济学院，吉林长春 130012）

中国上海自贸区建设的进展问题及政策建议①

祝佳音

（吉林大学经济学院，吉林长春 130012）

建立中国上海自由贸易实验区是新一届政府应对国际经济环境变化的重大举措，也是中国经济进一步深化改革的必经之路。本文从贸易、投资和金融三个领域深入分析了上海自贸区建设的基本框架和最新进展，并从宏观调控、贸易投资以及相关金融改革三个方面研究了上海自贸区建设存在的主要问题和面临的挑战。最后，本文就如何进一步完善上海贸区建设提出了相关政策建议。

上海自贸区；改革；负面清单；金融创新

21世纪以来，多哈贸易谈判进程始终僵持不下。因此，国际贸易规则谈判始终难以取得突破性进展。全球金融危机爆发后，国际贸易和金融格局发生了显著变化。在此背景下，以美国为首的全球投资规则谈判（如TPP）逐渐取代了全球贸易规则谈判。这一重大变化对于目前仍缺席这一新“游戏规则”的制定与博弈过程的中国而言，无疑是一个十分巨大的挑战。从这个意义上说，2013年以来中国推出的上海自由贸易区建设有可能成为中国对接全球贸易和服务业新规则的窗口。目前，中国经济正处于改革和转变时期：一方面，受全球金融危机余波的影响，海外需求疲弱，出口增速下降，致使中国无法继续依赖外贸出口拉动本国经济增长，从而不得不寻求平衡型增长模式；而另一方面，中国的金融体制也将面临新一轮深化改革，上海自贸区的建设将为利率市场化、资本账户开放乃至人民币国际化提供先行先试的重要平台。因此，上海自贸区的建设对中国而言具有十分重大的现实意义。本文将在系统回顾上海自贸区建设框架与进展的基础上，探讨当前面临的主要问题与挑战，并提出相关政策建议。

一、上海自贸区建设的框架与进展

（一）贸易领域的改革框架与进展

1.推进贸易发展方式转变。

伴随着TPP以及TTIP等一系列新的国际贸易和投资秩序的出炉，以及我国加工贸易收益逐渐较少，资源环保成本不断提高，我国贸易发展的不平衡、不协调、不可持续问题日渐突出。在我国传统制造业比较优势逐步弱化的背景下，我国的贸易发展方式必须有所转变。因此，加快转变外贸发展方式不仅仅是为了适应全球经济变化的客观要求，更是提高中国外贸可持续发展能力和国际竞争力的必然选择。根据国务院发布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）的要求，上海自贸区贸易转型的方向是积极培育贸易新型业态和功能，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争优势。目前，从总体上看，我国仍处于全球贸易价值链的中低端，可以在上海自由贸易试验区内尝试推动贸易方式的转变工作，巩固中国制造、中国加工从而推动中国研发与设计走向世界。此举无疑将有助于提升中国在全球贸易价值链中的地位。对于贸易转型升级，《方案》鼓励跨国公司在上海自贸区内建立亚太地区总部；鼓励在上海自贸区内发展离岸贸易、大宗商品交易、融资租赁等。具体来看：

首先，鼓励跨国公司建立亚太地区总部。目前上海自贸区内提出利率市场化、外汇制度改革、发展人民币离岸金融等一系列改革举措。这一切都为跨国公司在上海自贸区内建立区域总部提供了必要条件。由于跨国公司地区总部具有很强的辐射作用，可以提升城市功能、产业带动、人才聚集、技术进步和税收贡献等，全面推动地区经济发展，并提升中国在全球经济格局中的国际竞争力。

其次，鼓励企业开展离岸业务。根据《方案》的要求，上海自贸区将支持区内企业发展离岸业务。这一举措将为企业带来四大优势：第一，开展离岸业务的公司只需每年支付当地政府一项固定费用，其他相应税收可减免；第二，开展离岸业务的公司可以利用离岸法区的相关规定与世界其他国家海外公司建立良好的经贸关系；第三，公司开展的离岸业务不受外汇管制；第四，开展离岸业务的公司可享受高度保密权利。

再次，建立国际大宗商品交易和资源配置平台。近年来，中国在国际大宗商品交易市场上的地位不断提高。在上海自贸区内设置国际大宗商品交易和资源配置平台将有助于提升中国对国际大宗商品价格的影响力。2013年9月29日，中国证监会发文称，拟同意上海期货交易所在自贸区内筹建上海国际能源交易中心股份有限公司，将承担和推进国际原油期货平台筹建工作。同时，上海自贸区也将逐步允许境外企业参与商品期货交易，努力将上海自贸区打造成为全球大宗商品的集散地。

最后，鼓励融资租赁。根据《方案》提出的要求，拟对区内注册的各类融资租赁公司及项目子公司，实施融资租赁货物出口退税的试点政策等税收优惠政策。同时不再设置融资租赁公司在区内设立单机单船子公司的最低注册资本限制，允许融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务等等。

2.促进国际贸易和国际物流发展。

《方案》指出，自贸区将发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港的联动作用，发展航运金融、国际船舶运输、国际船舶管理、国际航运经济等产业，将上海建成国际运航中心。打造世界一流的国际物流平台同时促进国际贸易往来。

首先，加快发展航运指数衍生品交易业务。交通运输部与上海市政府联合发布了《关于落实（中国上海自由贸易试验区总体方案）加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》，明确指出要加快发展航运指数衍生品业务。中国是最大的集装箱货源国，在上海自贸区内加快发展航运指数衍生品业务有助于提升上海国际航运在国际运输市场的地位。同时聚集更多的航运要素，从而改善上海国际航运的软环境。

其次，鼓励开展国际中转集拼业务。拓展洋山保税港区国际中转集拼功能，在全国率先实现境外货物与国内货物的整合拼箱操作。这一举措对于需要进行国际物流操作的企业来说，可以简化操作的流程，一方面能够降低企业的运输成本，提高国际物流的运作效率。另一方面能够进一步缩小与韩国釜山、新加坡、中国香港等国际港口在功能服务方面的差距。

3.创新贸易监管制度。

从监管的过程来看，核准制下的监管重在文本监管，也就是实物与文本的相符、文本与法律的相符。在上海自贸区内，政府对企业投资和经营活动的事前监管、文本监管过程在很大程度上失灵，这就意味着新形势下的政府监管必须采取新的、更加高级的手段。根据自贸区创新的管理模式来看，这一新的、更加高级的贸易监管有如下三个特点：一是重点监管事中和事后。二是迈向高科技监管，针对于事中和事后监管，需要政府利用多种现代科技手段，以及采用不定时抽查、曝光和借助社会监督等形式进行监管。三是宏观监管，在上海自贸区内政府监管将退出企业微观运行领域，逐步转向宏观监控、公共服务和公共安全领域。

（二）投资领域的改革框架与进展

1.推动投资便利化。

由于我国对外投资政策不断变革和实施“走出去”战略，从2003年开始，我国企业对外投资经历了长达十年的快速增长。但是我国对外投资管理体制仍存在着许多不足。中国（上海）自由贸易实验区对此做出了更加积极的制度创新，倾向于境外投资自由化、便利化。这为我国企业赴境外投资提供了新的机遇。投资便利化试点主要涵盖了四个方面：第一，对外商投资试行准入前国民待遇；第二，探索建立“负面清单”管理模式；第三，扩大服务领域开放；第四，境外投资开办企业实行备案制。不难看出，《方案》指明了上海自贸区企业境外投资政策改革的方向并为我国企业对外投资扫除了某些国内制度障碍，我国企业境外投资发展将迎来新的机遇。

2.探索负面清单模式。

负面清单是指，凡是针对外贸的与民国待遇、最惠国待遇不符的管理措施、业绩要求、管理要求等方面措施，均以清单方式列明。之前我国一直使用《外商投资产业指导目录》明确了“法无规定不可为”，而如今推出的负面清单模式则是“法无禁止皆可为”。探索负面清单模式将有助于我国的贸易规则与国际贸易新规则相接轨，进一步增强外国投资者开展对华贸易和投资的信心与积极性。与此同时，也有助于鼓励国内企业创新，减少政府审批，依靠市场机制打破垄断。

3.创新投资管理体制。

上海自贸区正在积极实行扩大投资领域开放的要求，创新投资管理体制。努力打造宽松便利投资环境的同时，积极创新监管服务模式。主要是推进实施“一线放开、二线安全高效管住”，着力打造“宽进严出”的商业环境。“宽进严出”的要求体现在商事登记制度改革。企业实行年度报告公示制度、登记机关建立经营异常名录制度、试验区建立企业监管信息共享制度等三大措施，积极推动信息公开和诚信体系建设。在此基础上，上海自贸区将事先审批转为注重事中、事后监管，同时坚持备案管理制度。

（三）金融领域的改革框架与进展

1.深化金融领域的开放创新。

在风险可控的前提下，在上海自贸区内加快金融领域的开放创新。例如：资本项目开放、利率市场化、人民币跨境使用等进行试点。尝试外汇市场开放，建立与自贸区相适应的外汇管理体制。鼓励区内企业最大化利用境内外两种资源，提高跨境融资的便利等等。

2.增强金融服务业功能。

在上海自贸区内允许建立面向国际的交易平台，从而推动境外的企业参与商品期货交易。支持在自贸区内建立外资银行和中外合资银行，支持建立综合性的金融服务平台，支持开展和培育人民币跨境再保险业务。使金融服务业对区内符合条件的民营资本和外资机构全面开放。

3.推进金融相关配套改革。

从2013年9月底公布的《方案》看，在上海自贸区推进金融服务业对外开放和金融综合改革，建设符合国际规则的开放型金融体系和金融市场将是下一阶段中国金融改革综合实验的核心目标。围绕这一核心目标进行延展，上海自贸区在新一轮金融综合改革和金融开放方面将承担如下重要使命：第一，发展人民币离岸金融市场，建立开放型金融市场体系；第二，推进人民币汇率形成机制改革，试点资本项目自由兑换；第三，加快利率市场化改革，优化资本配置；第四，以金融自由化和市场化改革为导向，建立上海自贸区“金融创新试验场”。

二、上海自贸区建设面临的主要问题与挑战

（一）宏观调控定位与监管思路的创新

1.“负面清单”模式的问题与挑战。

第一，负面清单的质量仍然不高。原有的外商投资壁垒仍然存在，内容没有实质性改变，面面俱到的负面清单则与正面清单无异。第二，存在隐性壁垒。现行负面清单的管理模式意味着外资企业、国有企业、民营企业都有权进入没有明令禁止的行业，但与之相关的项目核准、财政金融等制度体系的改革却没有及时跟进。第三，投资准入的标准模糊。负面清单对限制或禁止外资进入的领域做出了详细规定，但是缺乏对外资“标准”的界定。第四，政府很难在短时间内达到智能转变。负面清单管理模式的推出打破了政府30余年的合同章程审批制度，新的创新体制的实现还需要修订相关规章制度，短期内难以实现。

2.抑制非法套利与反洗钱的压力。

上海自贸区的建立是提供优惠政策以促进进出口、外国直接投资和当地就业等。这些优惠政策在一定程度上放松了金融和贸易管制，从而也暴露了可能被犯罪分子利用的薄弱环节。首先，缺乏非法套利和反洗钱的预防措施。区内部分金融机构和企业的交易活动难免会使用现金，进而往往伴随着非法套利和洗钱的风险。目前，上海自贸区在预防措施方面的规定仍不够完备。其次，监管仍然较为松懈。尽管在自贸区内的一些经营类活动会受到海关和其他政府机构的监督，但往往这些监管机构的管理与执法能力过于松懈或缺失，使犯罪分子在知识产权、供应链安全、价值欺诈等方面趁虚而入。

3.法制环境建设面临的主要问题。

第一，立法缺失问题。准入国民待遇制度的实施意味着在上海自贸区内既包含了民营企业，也包括了外资企业。这导致原有的《公司法》不能满足制度改革创新的需求。因此，对于自贸区内新的贸易业态、新的制度创新以及新的问题应当有相应的立法跟进。第二，法律协调统一问题。针对于上海自贸区内外政策不统一的情况，应将自贸区内外对接的法律适用机制进行合理的统一规范。第三，争端管理问题。上海自贸区内设有专门的争端解决机构。然而，目前上海自贸区内的法庭的管辖权有限并且管辖内容不够清晰，导致其服务实验区的作用有限。针对于投资者与政府之间的纠纷，合理采用国际争端解决机制是上海自贸区法制建设的目标。

（二）贸易投资领域面临的问题与挑战

1.投资风险问题。

中国对外投资的快速增长，致使一些国家加大了FDI保护主义。也使得中国企业海外投资风险逐渐提高。其主要原因包括，第一，国内投资者不熟悉当地法律，导致投资者应对经济风险和文化差异的能力较弱；第二，政治风险过高，例如在发展中国家的投资将要面临政治局势动荡和法制不健全等诸多问题；第三，国内投资者容易受到歧视，难以通过东道国的投资安全审查机制。

2.投资服务体系问题。

我国在投资服务体系方面主要存在以下三个问题：第一，对外投资促进服务机构都兼具监管和促进双重职责，这导致管理办法难以统一协调，第二，在投资促进服务中收费项目多，针对企业制定战略和规划少，同时在中国出口信用保险公司中存在保费高，理赔服务难等问题。第三，我国尚未正式出台海外投资法，更没有建立完善的对外投资法律体系。

3.拓宽中资企业对外投、融资渠道问题。

上海自贸区提出的金融制度创新及外汇管理制度改革，为境外融资和汇兑扫清了障碍。但是我国正处于对外直接投资发展的初期，仍然以国内融资为主。我国政府针对“走出去”企业的资金支持仍然存在较为严重的结构偏向。对于国有企业和民营企业一直未做到平等对待。此外，我国境内金融市场不够发达，银行审批手续过于繁琐，耗时长，成本高，在境内贷款担保面临很多限制。这一系列问题导致我国民营企业海外投资能力低。目前，上海自贸区内还没有针对这些问题提出有效的解决办法。

（三）自贸区建设与相关金融改革的协同

1.自贸区利率市场化试点改革问题。

第一，价格竞争风险可能加剧银行业面临的经营危机。由于我国商业银行盈利主要依靠净利息收入。利率市场化后银行资金成本会随着价格竞争而不断上升，这可能导致银行之间相互抬高存款利率的同时压低贷款利率，减少净利息收入。第二，增加信贷风险。利率市场化将大幅提高对人民币的需求，银行为了保证净利息收入来源往往会调高贷款利率。贷款利率过高会增加企业融资成本，企业不得不放弃低风险、低收益的项目而转向高风险且高收益的项目。第三，由于境外货币需求的动态难以判断，导致不能迅速调节国内货币的供给和需求。利率的浮动会对国内物价水平的稳定性产生干扰，可能会产生通货膨胀风险。

2.人民币汇率形成机制改革的尝试。

汇率风险是自贸区金融改革中一个不可回避的问题。在上海自贸区内将会涌入许多企业在自贸区内备案，届时会出现境内外大量货币涌向自贸区，形成庞大的“资金堰塞湖”。自贸区的资金水位带来人民币升值压力，可能导致更大的资产泡沫。事实上，许多发展中国家在经济发展到一定程度后，都曾尝试过汇率市场化，但由于经验、实力不足，致使改革进展迟缓，因而积聚起巨大的资产泡沫。一旦泡沫崩溃，即引发金融危机，使实体经济遭受重创。

3.自贸区资本账户开放试点。

中国目前还没有完全实现资本项目可兑换，但可在上海自贸区内先进行尝试。由于资本项目开放所带来的风险较大，必须有一个循序渐进的过程。上海自贸区试水人民币自由兑换和跨境资本流动，可以让企业直接以投资为目的，自由兑换人民币，方便资本跨境投融资。人民币资本项目可兑换的放开会引起资金量增加，境外的人民币会回流到上海自贸区。人民币资本项目的开放力度较大，如资本项目基本放开，那么境外的大量资金会通过这个渠道窗口进入自贸区，并且再推向其他地方造成一定的金融风险。

三、相关政策建议

（一）促进上海自贸区贸易自由化和贸易便利化发展

应当进一步推进上海自贸区的贸易自由化和便利化，特别是扩大服务贸易出口。通过扩大开放，促进服务业管理体制和企业机制的日益完善。应不断创新组织形式，健全对外投资管理机制，扩大和提高对外直接投资的规模和技术含量。应当在上海自贸区内建立贸易投资自由化服务机构和相关研究机构，形成自贸区内统一的贸易自由化水平的评估指标和相关机制。

（二）加快金融市场改革、合理推进资本市场开放

为降低上海自贸区内外的套利行为，应加快人民币汇率与利率形成机制改革。让人民币价格在更大程度上由市场供求决定，从而消除套利交易的动机。中国政府应努力完善金融市场自由化。这样才能与上海自贸区的资本市场国际化进程相适应。合理的推进资本市场开放进程可以解决资本市场开放后的诸多风险问题。

（三）建立健全自贸区配套法规、监管和税收政策

实施负面清单管理模式、金融创新、投资便利化可能对市场及企业带来安全风险问题，所以应加快适应上海自贸区改革开放需求的立法程序，建立全面的区内投资贸易行业监管制度。在保障区内贸易、投资的正常运行和规范有序的同时，也要确保区内法制与区外法制的互动对接。应当在上海自贸区内建立和完善优质的司法保障和法律服务系统，提供多元化争端解决机制，以维护自贸区的经济运行秩序。

[1]马宇. 自贸区负面清单凸现根本缺陷 [N]. 中国经营报, 2013-10-14.

[2]上海对外经贸大学2011计划办公室、上海对外经贸大学科研处. 中国(上海)自由贸易实验区研究蓝皮书 [M].格致出版社, 2013.

[3]上海市社会科学界联合会. 中国（上海）自由贸易试验区 [M]. 格致出版社, 2013.

[4]孙立坚. 上海自贸区总体方案的金融开放战略 [J].新金融, 2013-12-15.

[5]王达, 白大范. 美国的出口管制政策及其对美中贸易的影响 [J]. 东北亚论坛, 2012 (5).

[6]王达, 刘晓鑫. 美国“再工业化”战略及其对中国经济的影响 [J]. 东北亚论坛, 2013 (6).

[7]王达. 论美国影子银行体系的发展、运作、影响及监管 [J]. 国际金融研究, 2012 (1).

[8]王达. 美国主导下的现行国际金融监管框架：演进、缺陷与重构 [J]. 国际金融研究, 2013 (10).

[9]武剑. 中国（上海）自贸区金融改革展望 [J]. 新金融, 2013-11-15.

[10]袁志刚. 中国（上海）自由贸易实验区新战略研究[M]. 格致出版社, 2013.

（责任编辑：刘晓鑫）

On the Progress, Problems, and Policy Suggestions of the Construction of Shanghai FTA, China

ZHU Jiayin

The construction of Shanghai FTA, one of the signifi cant measures of the new Chinese government to adapt to the fast changing international economic environment, is also a necessary road to further reform of Chinese economy. The paper analyzed the basic structure and new development of the construction of Shanghai FTA, mainly from the three perspectives of trade, investment, and fi nance. Main problems and challenges in the area of macro planning, trade, investment, and fi nancial reforms have also been investigated. In the end, relevant policy suggestions were made.

Shanghai FTA; Reform; Negative List; Financial Innovation

F830

A

1009 - 3109（2014）07-0005-05

（责任编辑：何昆烨）

祝佳音，女，汉族，吉林大学经济学院国际商务专业硕士研究生。

国家自然科学基金国际（地区）合作与交流项目“Financial System Reform and Its Impact on Outward FDI of Private-owned Enterprises: A Research based on Firm-level Data and Field Investigation in Three Provinces of East China”（项目批准号：GZ943）。