新西兰交通安全治理中的部门协同及其启示

□ 丁芝华

由于影响道路交通安全的因素较多，且相当复杂，因此一项复杂的系统工程的道路交通安全治理必然会涉及多个职能不同的政府部门，乃至一些私营部门。目前世界上许多国家都非常重视和大力加强这些部门间的协调和合作。在英联邦国家的新西兰，新公共管理运动中形成的用于解决复杂的、跨部门的公共服务问题的部门协同（cross-agencycollaboration）的思想和模式近些年来被成功应用于此，使该国道路交通安全管理的能力和效率得到了很大的提升，道路交通安全治理的成效显著。研究该国在道路交通安全治理中开展部门协同的成功经验，对于加强我国道路交通安全管理具有重要的借鉴意义。

一、新西兰交通安全形势的发展变化

新西兰是南太平洋上的一个岛国，其国土面积为26.868万平方公里，人口数量为447万。经过20世纪中后期的大力发展，新西兰由一个农业国成功转型为工业国，成为世界上为数不多的经济发达国家之一。在经济蓬勃发展的基础上，新西兰的道路交通运输业也得到了较好的发展，实现了高度机动化。新西兰道路主要包括国家公路网和地方道路两部分，国家公路网通车里程为1.089万公里，地方道路通车里程达8.2万公里。截至2012年底，该国的机动车保有量达到353万辆。

在20世纪六七十年代，随着道路交通运输业机动化的不断提升，新西兰的道路交通安全也逐渐成为一个严重的社会问题。1973年，新西兰全国人口数量突破300万，而机动车保有量达到150万辆，道路交通事故造成的人身伤亡数量达到最高峰，其中死亡人数为843人，受伤人数为23385人。面对严峻的道路交通安全形势，新西兰加强了对道路交通安全的治理。然而，由于人口和车辆的持续增加，道路交通安全形势虽得到初步控制，但非常不稳定。1987年，是新西兰机动车保有量突破200万辆的第二年，道路交通事故造成的死亡人数又达到了一个小高峰（795人），受伤人数也高达18728人。在此形势下，新西兰又进一步加强了对道路交通安全的治理。例如，在1991年制定了第一个国家道路交通安全规划，此后道路交通安全形势得到较好的控制，道路交通事故造成的伤亡人数总体上呈现下降趋势。

自20世纪90年代中后期以来，尽管从世界范围内看，新西兰的交通安全状况已达到较高水平，而相对于其他发达国家而言，其仍处于下游水平。1997年，新西兰道路交通事故10万人口死亡率为14.4，高于德国的10.4、澳大利亚的9.5、挪威的6.9、英国的6.3和瑞典的6.1；道路交通事故万车死亡率为2.3，高于美国的2.1、德国的1.7、澳大利亚的1.5、英国的1.4和瑞典的1.2。进入21世纪以后，新西兰不断加强对道路交通安全的治理。2003年提出了面向2010年的道路交通安全战略，以实现死亡人数不超过300人和受伤住院人数不超过4500人的目标。近年来，新西兰又提出了以全面应用最新的系统安全治理思想为核心的2010—2020年道路交通安全战略。据最新统计，2013年新西兰的道路交通事故死亡人数在继2011年后再创新低，仅为254人。

二、部门协同在新西兰交通安全治理中的应用及其效果

部门协同，又被称为“跨部门协同”、“跨部门协作”，是与“协同政府”、“整体政府”、“网络化治理”、“水平化管理”等密切相关的一个概念。它是英国、加拿大、美国、新西兰、澳大利亚等一些西方国家政府自20世纪90年代中后期以来开展新一轮公共管理改革中形成的一种政府治理模式。不同于部门间临时的、非正式的简单协作，部门协同以实现特定的公共政策目标为导向，摒弃设立“超级部门”进行跨界或复杂公共事务治理的模式，注重不同专业的政府部门乃至私营部门间的协调和合作，基于信任、合作、协调、共享、分担等多种新型机制的建立，力图实现跨界部门在实施特定公共管理上的步调一致和合力效应，从而为社会提供优质、整体的公共服务，它比较适合应用于道路交通安全的治理。

新西兰政府充分认识到了道路交通安全治理的复杂性和艰巨性，高度重视道路交通安全治理涉及的不同部门间的协调和合作，积极应用该国政府治理改革中推行的部门协同的思想、理论和模式，着力构建以实现共同目标为导向的全新协作机制，努力实现道路交通安全治理中的部门协同，对道路交通安全形势的持续改善起到了关键作用。需要说明的是，新西兰在道路交通安全治理领域中开展的部门协同，既包括同级政府部门间的协同，也包括不同级政府部门间的协同，还包括政府部门和私营部门间的协同，在此主要研究政府部门间的协同情况。

自20世纪90年代初开始，新西兰根据《新西兰运输法》的相关规定，每年都会制定和实施一项旨在加强道路交通安全治理涉及的各级政府部门间的合作、提高道路交通安全管理成效的道路交通安全管理计划。该计划针对影响该国道路交通安全的突出问题，规定中央政府部门中两个负有道路交通安全管理重要职责的陆路交通安全局（因部门调整，最后两个计划中为陆路交通局）和警察局需完成的年度任务、各类任务所需资金的安排，为完成任务需采取的各项措施及其评价指标等。地方各级政府根据该计划制定和实施季度或半年度道路交通安全行动计划，其中明确本地道路交通安全治理涉及的各部门的职责，规定它们需完成的任务、为完成任务需采取的各项措施及其评价指标。在该计划的制定和实施中，信息共享、共同决策、协同行动等部门协同机制得到了成功应用。2006年，根据《陆路交通管理法》的相关规定，该计划与国家陆路交通计划合并。多年来，该计划的推行有力地推动了陆路交通安全局（陆路交通局）和警察局的通力合作，对该国两个国家道路交通安全规划（1991年和1995年）、面向2010年的道路交通安全战略的前两个行动计划的成功实施起到了决定性作用。

进入21世纪后，为了响应国际社会对该国道路交通安全状况的关切，进一步提升道路交通安全水平，借鉴其他发达国家治理道路交通安全的成功经验，新西兰于2003年10月提出了系统应用3E策略（Education，EnforcementandEngineering）的面向2010年的道路交通安全战略。在该战略的制定和实施中，部门协同所涉及的部门有所增加，部门协同的机制得到改进，部门协同的运行得到强化。在中央层面上，作为监控该战略实施的国家道路交通安全委员会也是推进道路交通安全治理中的部门协同的主要机构，是实现道路交通安全治理涉及的中央政府部门间交流协商、明晰任务和协同行动的重要平台。它最初由交通部、警察局、陆路交通安全局、运输局、交通事故赔偿公司、交通资金管理局、地方政府管理局等7个部门的负责人组成，其中，陆路交通安全局的负责人负责主持该机构的工作。它的性质、职责、可调配的资源、决策程序、信息共享机制、工作管理、争议解决程序等都通过谅解备忘录的形式确定。在地方层面上，地方政府通过设立的陆路交通委员会和道路交通安全协调小组推进所辖区域内的道路交通安全治理中的部门协同。

2010年3月，为实现该国设定的2020年道路交通安全长期目标——“建设逐步远离死亡和严重伤害的安全道路交通系统”，大幅度提升道路交通安全水平，新西兰政府又提出了最新的2010—2020年道路交通安全战略——“安全之旅”。它详细阐明了最新的道路交通安全系统治理思想，从安全道路、安全速度、安全车辆和安全的道路使用等4个方面制定了全面应用该思想的治理措施体系。它的实施对部门协同的依赖性更强，国家道路交通安全委员会的地位和作用更凸显。该战略及其两个行动计划强调了部门协同对于道路交通安全系统治理思想的全面应用的重要作用，提出了加强部门协同的两大举措——推行道路交通安全系统治理新型伙伴关系建设计划和搭建道路交通安全对话平台，并指出在针对酒后驾驶等的专项治理中也将大力推行部门协同模式。由于部门调整和部门协同的不断完善，当前的国家道路交通安全委员会由交通部、警察局、交通管理局、交通事故赔偿公司和地方政府管理局的负责人组成，其中，交通部的负责人负责主持工作。

三、新西兰交通安全治理部门协同的启示

开展部门协同是加强我国道路交通安全管理的关键路径。与自然灾害应对、环境污染治理、食品安全治理等一样，道路交通安全管理也属于复杂的跨部门公共事务，涉及公安、交通、城建、工信、卫生、教育、安监等诸多部门。借鉴新西兰在此领域中开展部门协同的成功经验，在现行体制下建立部门协同机制，实现部门协同，是加强我国道路交通安全管理的关键路径。

在当前的道路交通安全管理中开展部门协同，需要重视管理观念的转变和协同机制的建立。我国的公共管理中条块分割严重，缺乏规则制约，重权力轻服务，在此环境中开展部门协同就迫切需要政府部门树立真正为公众服务、以公众为中心、不断提高公共服务的效率和质量的管理观念。部门协同不同于简单的部门协作，而是制度化、经常化的通力合作。它的实现依赖于科学的协同机制的建立。现在的道路交通安全部际联席会议制还无法满足部门协同的需要。通过建立信任、合作、协调、监督、共享、分担等机制，在道路交通安全管理涉及的几个主要部门间实现目标统一、职责明晰、共同决策、协同行动，对于该领域中部门协同的开展尤为关键。（作者单位：山东交通学院文法学院）