我国民航通用机场分类情况解析

□张凤

通用航空作为民用航空的重要组成部分，与运输航空共同组成民用航空发展的双翼，在国家经济社会建设过程中发挥着重要的作用。然而，与中国民航运输航空相比，我国通用航空的发展远远滞后，已经成为制约中国民航由民航大国向民航强国跨越的重要因素之一。截至2013年底，我国持有通用航空经营许可证的通航企业共有178家（另有110多家正在筹建），通用航空适航在册航空器总数为1610架，通用机场和临时起降点399个，各类通航从业人员不足两万人。通用航空在我国尚处于起步阶段，无论从通航产业的规模还是运行管理水平上看，与航空发达国家相比都存在很大的差距。

究其原因主要在于社会各界对通用航空的意义和作用认识不足，缺乏对通用机场建设发展和运营管理的相关基础性研究。一方面我国通用航空法律法规体系还不够健全，在通用机场的建设管理和运行管理方面还没有法律法规上的统一的细则，使机场投资主体、建设单位和审批部门等在履行相应职责时容易形成一定的盲目性；另一方面在于对通用机场的定位、功能和发展等问题缺乏深入的研究，难以提供通用机场建设发展和运营管理的实践理论指导。笔者就当前国内外有关通用机场的定义和分类情况进行了研究和分析，进而提出了我国通用机场定义和分类标准的建议，以期望能为广大民航相关部门和相关人员在为通用机场的建设审批和运行标准的制定过程中提供积极的建设性的参考意见。

一、通用机场的定义

对通用航空范畴的界定，决定了通用机场的建设、管理、运营的方方面面。然而，在对通用机场概念的理解和界定的，我国与国际上存在着本质上的差异。

1.通用航空的定义

《国际民航组织公约》附件六“航空器运行”中对通用航空的定义是“除商业航空运输和航空作业以外的航空器飞行活动”，其中“航空作业”是指从事农业、建筑业、航空摄影、吊装运输、巡查、搜寻救援、航空广告等活动的航空器飞行活动。

我国《民用航空法》中对通用航空的定义，是指“使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动”。不难看出，在对通用航空范畴的认定上，我国对其定义要大于国际通行的范畴，它涵盖了国际民航组织（ICAO）定义中关于“航空作业”部分的内容。由此可见，我国对通用机场的范畴认定与国外通用机场不同，因而在制定通用机场的分类标准就不能直接照搬国外通用机场的界定标准。

2.通用机场的定义

国际民航组织（ICAO）认为机场的核心是飞行区。在对机场进行分类时，并不是从用途上划分军用机场、民用机场，也不是从运作上划分商业运输、航空作业和通用航空，而是根据飞行区所能承载的最大飞机的基准飞行场地长度（数字代号）和最大飞机的翼展和主起落架外轮外侧间的距离（字母代号），即飞行区等级进行分类。《国际民航组织公约》附件十四“机场”中列举了机场飞行区代码的分类标准。目前，国际民航组织（ICAO）的各缔约国基本采用此方法来表征机场的跑道性能和运行条件。

此外，作为世界上拥有机场数量最多的国家，美国将机场分为民用机场和军用机场两大类，其中民用机场又分为公共运输机场和通用航空机场。公共运输机场是指能提供定期航班且可以承担通用航空任务的商业公用机场；通用航空机场则是指不提供定期航班但可以提供航空作业、“空中的士”和其他飞行等运输的商业机场。

我国目前对通用机场尚未有明确和统一的界定，主要体现在如下在几部规章。《通用航空机场设备设施》中规定，通用机场是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动而使用的机场。包括可供飞机和直升机起飞、降落、滑行、停放的场地和有关的地面保障设施。《民用机场管理条例》中规定，通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。《通用机场建设规范》从属性上进一步明确了通用机场的唯一性和排他性，认为通用机场是指全部功能都是用于开展通用航空活动的机场。

以上3种分类方法主要是从通用航空的活动范畴进行了界定和规范，在此基础上，民航局各地区管理局在制定本地区通用机场建设与运行管理相关规定时，通常认为通用机场是指“从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动和公务飞行、包机（出租）飞行、空中游览等经营性载人飞行活动的固定翼飞机、直升机等30座以下民用航空器提供起飞、降落等服务的机场”。

二、通用机场的分类

对通用机场进行明确分类的目的在于方便设定不同类别通用机场的建设标准、建设程序和使用许可程序，简化相关报批手续。从目前国家及各地颁布的法规、标准及行业内相关政策措施来看，当前对通用机场主要有如下几种分类方法。

1.按照机场起降架次分类

《通用机场建设规范》中将通用机场分为3种类型。其中，一类是指具有10～29座航空器经营性载人飞行业务，或最高月起降量达到3000架次以上的通用机场；二类是指具有5～9座航空器经营性载人飞行业务，或最高月起降量在600～3000架·次之间的通用机场；三类是指除一、二类外的通用机场。

当前，在七大民航地区管理局中，除华东局外，其他六大管理局在制定本地区的通用机场的建设和运行管理规定时，多采用此分类方法。

2.按照机场使用频率分类

《通用航空机场设备设施》中将通用机场分为通用航空永久机场和通用航空临时机场。其中，永久机场是指固定性、驻地性、常年进行飞行活动的供飞机、直升机起降使用的机场；临时机场则是指进行季节性作业或执行临时紧急任务暂时供飞机、直升机起降使用的机场。

此分类方法基本与当前通用航空运行的实际情况相一致。永久机场通常又被叫做基地机场；临时机场即包括建有固定设施的起降点，也包括没有固定设施的野外作业起降点。

3.按照机场场址所处位置分类

在兼顾通用机场所服务的航空器类型的基础上，通用机场可以分为地面通用机场、表面直升机场、高升机场和直升机甲板（直升机海上平台）。其中：表面直升机场是指位于地面或水面上的直升机场；高架直升机场是指位于陆地上高架构筑物和建筑物顶部上直升机场；海上平台是指位于漂浮的或固定的近海构筑物上的直升机场。

4.按照机场建设规模分类

根据机场建设规模，民航华东地区管理局编制的《民航华东地区通用机场建设与使用许可管理暂行办法》中将通用机场分为大型通用机场和小型通用机场两类。其中，大型通用机场是指飞行区指标为2B及以上的通用机场；小型通用机场是指飞行区指标为2B以下的通用机场。对小型通用机场，根据其使用频率、可起降的航空器类别和对公众利益的影响程度又分为A类、B类和C类。A类小型通用机场：是指可常年开展通用航空飞行活动的基地机场，包括实施仪表飞行的通用机场、有跑道的通用机场、具有基地性质的直升机场和水上机场、民用航空器生产组装厂家的试飞场。B类小型通用机场：是指季节性或偶尔使用的、除A类以外建有固定设施的直升机场和水上机场，包括高架直升机场、非基地性质的直升机场和水上机场、非经营性通用航空运行企业或个人自建自用的直升机场和水上机场。C类小型通用机场：是指执行某次临时任务，暂时供民用航空器使用的、无固定设施的临时场地，也称野外作业临时起降点。此外，飞艇、滑翔机、载人气球、动力伞、降落伞、滑翔伞、悬挂滑翔机等民用航空器所使用的固定场地，也视作C类小型通用机场。

三、对通用机场分类的思考和建议

当前，全国上下发展通航的氛围良好。2010年11月，中央军委、国务院联合下发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》的通知；2011年7月，国务院颁布了《关于促进民航业发展的若干意见》，明确将“大力发展通用航空”作为主要任务之一，确立了“通用航空实现规模化发展，到2020年飞行总量达200万小时，年均增长19%。”的总体目标；2013年1月，国务院出台了《促进民航业发展重点工作分工方案》，要求多部委协同起来大力发展通用航空；2013年11月，解放军总参谋部、民航局联合出台了《通用航空飞行任务审批与管理规定》，这从政策上对发展通用航空产业做出了强有力的支持。然而，通用机场作为通用航空发展的重要基础保障设施，我国现阶段尚缺乏针对通用机场建设发展的行业指导技术标准，《民用机场管理条例》中要求“通用机场的规划、建设应按照国家有关规定执行”；《民用机场建设管理规定》中规定“通用机场工程的规划与建设参照本规定执行，并由所在地民航地区管理局实施监督管理”。以上两部法规均未对通用机场的分类和建设给出明确规定或标准，因而造成相关管理部门在实际审批过程中对通用机场的建设多参照运输机场的标准和程序执行，进而导致审批时间过长，建设标准过高，这在一定程度上阻碍了通用航空产业的快速发展。在这样的背景下，由民航行业主管部门对通用机场进行统一明确的定义和分类，为制定通用机场建设审批标准提供有力的依据显得紧急而又迫切。

机场规模的大小与报批程序关系最大，因此，通用机场的分类必须首先考虑机场的建设规模。目前，我国现有的通用机场中，既有飞行区等级较高、运行保障设施较齐备的机场，也有运行保障条件简陋的临时起降点。为便于使用者对照和划定，便于日后对通用机场的建设审批和运行管理，建议可参考民航华东地区管理局的分类方法，按机场建设规模对通用机场进行分类。

毋庸置疑，我国通用航空产业已经进入发展的快车道，随着低空空域管理改革的进一步深入，通用机场作为大力发展通用航空的重要基础保障设施，必将迎来快速建设的高潮。因此，廓清通用机场的定义，明确通用机场的分类，对于指导我国相关管理部门制定通用机场建设审批和运营管理标准，开展通用机场建设审批和运营管理工作，指导通用航空产业发展发展，意义深远而又重要。（作者单位：中国民航管理干部学院）