对高速公路重大节假日免费放行政策的思考

□袁居才

对高速公路重大节假日免费放行政策的思考

□袁居才

高速公路；节假日免费放行；积极作用；负面效应；建议

《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》于2012年7月24日公布，在春节、清明节、劳动节和国庆节等4个法定节假日，连同当年国家有关部门确定的上述法定节假日连休日，免收7座及以下小型客车通行费的优惠政策已经正式实施了一年多。该政策的出台，体现了“让利于民、以民为本”的思想。对社会经济来说，提高了社会公众对自驾游的热情，刺激了消费，拉动了内需增长。笔者从这一年多的实践来看，此举虽然有惠民的初衷，但也存在一定的问题，需要进一步健全和完善。高速公路节假日免费政策到底是利大还是弊大，笔者做如下分析。

一、重大节日免费放行政策的解读分析

1.政策解读

（1）免费通行的时间范围：春节、清明节、劳动节、国庆节等4个国家法定节假日，连同当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日的连休日。免费时段从节假日第一天的00：00开始，节假日最后一天的24：00结束。高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准。

（2）免费通行的车辆范围：7座以下（含7座）载客车辆。

（3）免费通行的公路范围：符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路（含收费桥梁和隧道）。

据统计，2010年中国汽车保有量已超过7 000万辆，轿车等小型客车的保有量占汽车总量的43%，私有小型客车占轿车总量的3/4左右，该数据未包含大中型客车。由此可以看出，该项政策让利于民的力度是空前的，充分体现了党和国家为民、惠民、利民的决心。

2.数据分析

（1）巨大的出行需求。2012年6月底，据公安部数据显示，全国汽车保有量为1.14亿辆，与2011年底相比增加811万辆。私人汽车保有量达8 613万辆，占全部汽车保有量的75.62%。保有量超过100万辆的城市有17个，其中北京、成都、天津、深圳、上海等5个城市的保有量突破了200万辆。巨大的汽车保有量意味着巨大的出行需求。

（2）更多的自驾倾向。中国社会科学院旅游研究中心2012年4月推出的《中国公民旅游关注度报告》2012年第一季报告中显示，出游者多数选择春节、清明节、国庆节、劳动节等法定节日外出，因季节气候和假日时间的因素，更多的倾向于在劳动节和国庆节期间出行。其中，93.15%的受访者曾有过自驾游的经历，自行安排出行的比重大于参加有组织的集体自驾游。80.84%的受访者选择1～3天的行程，其中，自行安排出游的占52.53%，在出行方式选择上，私家车的比率占到了70%以上。

（3）显著的惠民效果。对交通运输而言，只要是在可承受的风险范围内，越快越好。为了最大限度地节省路途中的时间，人们的选择还是以“快”为先，为此，走高速公路成为最佳的选择。据国内某媒体的网络调查显示，节假日免费通行政策出台后，在224位受访者中，近60%表示将在节假日期间选择自驾游出行。2013年9月26日，交通运输部公布的数据显示：2012年国庆节和2013年春节、清明节、“五一”国际劳动节4个重大节假日实行免费通行，全国高速公路总共免收小客车通行费143.08亿元。

二、重大节日免费放行政策的积极作用

1.有利于深化交通运输业体制改革

节假日高速公路免费通行政策的实施，是对交通运输体制改革的一次大胆尝试。众所周知，高速公路是国家经济发展的基础设施，公路交通承载了经济发展的资源、商品的运输调配。由此可以看出，交通发展是经济建设协调可持续发展的基本前提和内在需要。该政策可视为对交通运输体制机制改革的信号，是对高速公路作为公共服务职能的本质回归，是构建高速公路行业新型管理与服务职能关系的突破性改革，是对高速公路在新形势下转变运营管理方式的一种大胆尝试。

2.有利于优化交通运输业资源配置

高速公路具有公共产品的特点和公共服务的功能，这是其客观存在的本质。虽然我国的高速公路建造与管理存在多种方式，但其本质与功能是无法改变的。所以，高速公路的运营管理更应注重于服务，要进一步提高和加快公路设施建设，更好地服务于大众出行和社会物资的运输。因此，高速公路重大节假日免费放行政策，免除了小型客车在收费出口缴费的环节，极大地提高了高速公路车辆通行效率，降低了客运运输和旅游出行的成本，进一步促进了交通运输资源的合理配置。高速公路的服务功能也因此而更加突出。

3.有利于交通运输业发展方式转变

随着我国公路建设的快速发展和经济结构的转型升级，交通运输作为经济发展的基础产业和服务性行业，加快发展方式的转变就显得尤为迫切，这对促进交通运输现代化建设和可持续发展具有重要意义。2012年，我国公路通车总里程已突破410万公里，跃居世界第2位，经济发展交通先行的时代已经到来。交通先行应将道路建设与行业管理模式转变并举。只有这样，才能把先行的地位和作用坚持好、完善好、发挥好。为此，高速公路经营管理单位的管理要与国民经济发展需要相适应，与国家的利民惠民政策相适应，确保顺畅通行、文明通行、绿色通行、平安通行。同时，这也是对交通运输管理与服务的一种摸索和考验。

4.有利于推动高速公路高新技术的发展与应用

2012年3月21日，国务院审议通过的“十二五”综合交通运输体系规划，为交通运输现代化建设规划了长远的发展蓝图。高速公路现代化建设自动化管理的时代正悄然来临。现今，很多高速公路已实施了电子支付、不停车收费等自动化缴费模式，使行业运行成本与人的管理成本不断降低。ETC系统虽已在高速公路部分实施，但效果还不明显，未被社会大众普遍接受和应用，其应有的作用尚未完全发挥出来。重大节日免费放行政策的实施无疑将进一步加快自动化收费系统技术的发展和普及。因为免费放行政策的实施免去收费环节的操作，使人们进一步体验到了高速公路的畅通、便捷、安全与舒适，加快了社会公众对新生事物的理解和接受。现在的“免费”对高速公路高新技术的发展是一个有力的检验和无形的推动。

三、对负面影响的思考

重大节假日7座（含）小型客车免费放行，这一政策实施最直接的效果就是拉动消费需求。因出行的支出成本和时间成本的降低，使更多人利用节假日期间旅行或走亲访友，进一步带动了旅游黄金周，带动了自驾游及其相关的产业（如小车租赁等）的发展。但从高速公路经济效益以及发展规律来讲，也会产生一定的负面影响。

1.经济公平方面的思考

在我国经济发达地区机动车保有量占有绝对的优势，这类地区的居民收入相对较高，具备了自驾出行的经济条件。但是，该地区范围内的打工人员也相对较多，属于低收入人群，不具备自驾出行的经济条件，绝大多数节日返乡的市民是利用公共交通工具。在重大节日免费放行优惠政策中，7座以上车辆不属于免费范围。因此，政策的实施并没有降低低收入人员的出行成本，反而因高速公路的拥堵，增加了出行的时间成本。和谐社会建设和经济体制改革特别强调了两个层面：一是经济和社会的关系，这两者要找到一个均衡；另一个是社会内部的各种群体之间的关系，也就是如何使不同的利益群体和谐共处，使他们之间能够达成权利的均衡而非失衡。交通的发展也不例外。

2.价值规律方面的思考

价值规律是商品生产和商品交换的基本经济规律。价值规律自发地调节生产，刺激生产技术的改进，加速商品生产者的分化。社会主义市场经济必须自觉依据和运用价值规律，以促进社会主义经济的发展。高速公路商品在价值规律中应体现为，在保证道路通行量最大化的同时，不断提高机动车辆的通行率，实现“收好费、多收费”的目的。当突破道路最大通行量时，车辆通行率必然下降，这就无法实现边际效应的最优，势必导致运营成本的递增，经济效益的递减，造成人力、物力、财力的浪费，不符合全面协调可持续发展的科学发展观基本要求。

3.公路保畅原则方面的思考

“保障道路畅通，为社会公众创造‘安全、便捷、畅通、舒适’的通行环境”是高速公路运营管理单位的首要职能。高速公路的保畅工作主要取决于两个方面的关键因素。一方面，取决于道路及道口的通行能力。节假日免费放行不会减少车流，相反，因免费会导致车辆扎堆，造成高速公路及收费站（服务区）超负荷运作。另一方面，取决于事故多少及事故大小程度。随着汽车保有量逐年增加，交通事故也居高不下。由于高速公路是全封闭的分道行驶，一般情况下不容易发生事故，但一旦发生交通事故，由于车辆多、速度快，受影响的车辆也多，处理事故过程中往往会带来不同程度的拥堵。倘若事故中有人员伤亡，则影响更大。事实证明，随着高速公路车流量的增加，事故率不断上升，从高速公路全年的运营管理状况来看，免费放行期间的事故率最高。这致使高速公路不能很好地发挥便捷、高效的优势，变成了“龟速”公路。

四、重大节日免费放行政策的完善建议

对于事故多发、堵车现象严重、通行不畅等问题，高速公路管理部门出台了一系列保畅措施。高速公路免费放行政策的实施，应充分考虑经济平衡原则、生产价值规律以及高速公路通行能力，实现经济效益和社会效益的双赢。对此笔者建议如下。

1.限号

免费放行期间之所以出现扎堆现象，就是因为高速公路通行便利，高速公路属于封闭式道路，有一定的车速、车型限制，不会出现各种交通工具混行的状况，且高速公路双向车道被充分隔离，省去了红绿灯等交通信号的设置，节省了驾乘人员的停车等待时间。经过改革开放30多年的基础建设，我国道路交通建设有了质的飞跃，各类道路设计、建造标准越来越高。为解决免费通行交通拥挤的问题，高速公路可借鉴大城市实行高速公路车牌号码单、双号限行的方法，将部分车辆分流到省道、县道、乡道，缓解高速公路通行压力。这既避免了扎堆上高速公路的现象，也提高了全国交通道路的综合利用率。

2.限速

据统计，高速公路事故中超速行驶占有很大的比例，车辆故障如爆胎、刹车失灵等问题居其次。我国《机动车驾驶证申领和使用规定》提出，一年内的新手驾驶机动车上高速公路行驶时，必须由持相应及以上准驾车型驾驶证3年以上的驾驶人陪同。在重大节日免费放行期间，根据高速公路车流的特殊性，结合事故发生的特点，以严格控制车速作为降低事故率减少拥堵的手段非常重要。近年来，新建成的高速公路道路标准基本实现了双向三车道，甚至更多车道。这类高速公路可根据车型强制性设置小型客车、大型客车和货车专用道，实现分道行驶，避免小型车、大型客车和货车的混行，防止因低速车辆占道而影响整体道路的通行效率。这也就需要教育驾驶员提高个人素质修养，不抢道、占道和随意变道。同时，高速运管、路政、交巡警部门也要加大道路巡查，采取全程监控、道路巡查或流动测速等形式，加大对违章违规车辆的处罚力度，保证高速道路良好的通行秩序。

3.限行

在市场经济体制下，根据“市场机制是资源配置的基础性力量”这一原则，经济发展应充分体现均衡性、同步性和科学性，实现资源的充分利用和合理配置。对于重大节日免费放行优惠政策，相关部门也应充分运用好这一原则，采取控制机动车辆在高速公路的行驶里程的措施，由高速公路市场来规范高速公路资源，即高速公路运营管理单位联合公安交巡警、路政等部门共同研究制定一个高速公路最小里程限制，少于规定里程的正常收费，大于规定里程的可一次性免费或按里程分级收费，里程越短费率越高，里程越长费率越低，实现交通资源的最优配置。

4.限时

《2012中国省级地方政府效率研究报告》把我国的收入层次形象地描述为金字塔型，收入金字塔的顶端占总人口的10%，进一步说明了高收入人群只占全国人员的少数，大多数还是低收入人群。从机动车辆保有量和经济发展公平原则得知，中国经济发达地区的居民收入相对较高，该地区收入相对较低的务工人员也高度集中。相对这部分人来说，公共道路交通也就是长途公共汽车成为打工者返乡或出行的首选，免费放行优惠政策应充分顾及到这部分人的利益，使之共同享受经济发展的成果。要进一步健全和完善免费放行政策，笔者建议采取白天大客车免费放行、夜间小车免费放行的方法，这既能促进高速公路资源的充分利用，又能降低大客车的运营成本，降低票价，从而实现各种收入人群的利益均衡。这也更加符合政策制定的惠民初衷，使全民受益。

（作者单位：江苏省宁通高速公路管理处）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.1.009