优先发展城市公共交通的探究

□ 黄孝波

《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》中指出，城市公共交通具有集约高效、节能环保等优点，优先发展公共交通是缓解交通拥堵、转变城市交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择。

但是，随着城市化进程的不断加快，城市商业走向繁荣，居住人口剧增，城市公共交通已经成为老百姓出行的首选，其在分担市民出行压力、缓解城市交通拥堵方面发挥了积极的作用。过去单纯靠不断修路来缓解交通压力的做法已被证明无法收到很好的效果，唯有大力优先发展便捷、舒适的公共交通才符合现代城市发展的要求。然而，城市公共交通的发展是一项复杂、系统的工程，必须要通过全社会的共同努力才能实现。笔者就如何优先发展城市公共交通提出以下几点看法。

一、正确处理公共交通公益属性与市场属性的关系

2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》后，全国各地开始对公交行业实行市场化改革，实行线路特许经营，符合准入条件的企业取得线路经营权，独立核算，自负盈亏。随着市场化改革的深入，城市公共交通发展滞后，各种矛盾、问题在各大城市凸显出来，主要表现有城市交通拥堵日益加剧，公交分担率不高；城市公共交通基础设施投入不足，欠账严重；大运量公交严重不足，常规公交服务水平偏低，市民投诉多；政府对城市综合交通体系规划编制与实施不足。这些问题的存在首先是因为没有真正理顺公共交通的公益属性与市场属性的关系。

1.公交是公共服务产品，“公益属性”是公共交通的本质属性

城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业，是由政府提供的公共服务产品，是具有普遍惠利的公共福利，是公民通过公共财政分享的基础设施。因此，发展低廉公交乃至免费公交，是世界上任何形态国家和城市的共同理念和趋势。

2.公交同时作为一种产品，具有市场的基本属性

随着社会主义市场经济体制的建立和改革开放的不断深入，城市公共交通的发展对外部市场的依赖越来越大，政府无法独立承担公用事业的负担，党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，对公用行业进行开放，允许包括外资、民间资本等社会资本进入，同时要求垄断行业放宽市场准入，引入竞争机制。2005年，国务院办公厅转发原建设部等部门《关于优先发展城市公共交通意见的通知》，提出“形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局”的要求。这些政策的出台均顺应了社会主义市场经济发展的客观要求，引入各种不同经济体制的企业进入公交行业，很快吸收了大量的资金；通过更新车辆、改善车辆配套设施及安全状况，提升了公共交通的服务质量，取得了不小的成绩，在整体上极大地推动了公共交通事业的发展。然而，必须承认的是公交市场化改革后，参与运营的投资企业也是需要回报的，追求经济效益是每个企业的共同目标，因此，认可公共交通的市场属性也是搞好、搞活公共交通事业的前提条件。

3.公共交通的公益属性与市场属性是相辅相成的关系，但公益属性应大于市场属性

要将优先发展城市公共交通的政策落到实处，首要的问题就是必须正确处理公共交通的公益属性和市场属性的关系，明确公益属性作为公共交通的本质属性，其他属性必须让位并服从于公益属性。只有这样，才能保障市民以可以承受的价格平等享有优质的服务，并实现公交企业做强做大的最终目标。与此同时，政府应积极进行资源整合，减少利益主体，适当提高公交运营企业的集中度，认同公交企业的市场行为，加大对企业亏损的扶持补贴力度，鼓励适度竞争，推动企业提升服务水平和管理水平，激发企业创先争优的热情，引导企业在关注经济效益的同时努力提高社会效益，从而实现整个城市公交行业的和谐、持续发展。

二、建立规范合理的公交成本规制和补贴机制

对公共交通的属性有了明确认识后，建立规范、合理的成本规制更是落实这一思想的务实体现。规范、合理的成本规制既能激励公交企业在约定的条件下提供优质高效的服务，同时也是对运营企业政策性亏损和经营性亏损进行补贴的重要依据。如果企业长期严重亏损，对维持公交运营以及落实“公交优先”政策就是一个极大的挑战。因此，保障公交企业财务健康，使企业获得合理收入弥补其成本支出也是十分必要的。

1.成本规制建立应关注的问题

由于大多数公交企业的成本水平受众多内外部因素的影响，比如，业务混合状况、自身的内部控制、外围的线网布局、主管部门对运营时间和服务质量的要求、路面状况、城市交通状况、燃料价格水平、政府指令任务等。因此，通常在制定成本规制时应当考虑以下原则，以保证成本规制的合理可行。一是独立核算原则，计入公交服务合理成本的各项费用应当与公共客运服务生产经营过程直接和间接相关，否则不得计入。二是合理性原则，计入规制成本的各项费用应反映企业提供公交服务的正常需要，并按照合理的方法和标准核算。影响成本水平的主要技术、经济指标应当符合行业标准或公允水平，运营企业的总收入应当在保持原有收入水平基础上有合理的增长。三是渐进实施原则。成本及收入规制应当随着公交企业经营管理和财务管理规范化程度的提升而不断完善，以实现全面、精细化管理。

2.政府补贴机制应常态化、规范化

公交是城市中老百姓最普遍使用的交通工具，关系到千家万户的切身利益。从所覆盖的人群利益上看，公共交通应享有优先权。而公交优先的精髓不仅仅在于增加公交车的数量，而是要在政府投入、道路设置等各方面向公共交通工具倾斜，从而达到为民服务的目的。

公交行业是一个高投入、低盈利的行业，因其服务社会的公益行业属性，决定了从中央到地方都不允许公交调高票价。政府以文件形式给老百姓提供优惠，公交公司来负责落实，但有些城市政府却对公交的可持续发展缺乏相应的扶持力度。部分城市对公交的投入不仅没增加，反而出现持续多年的“缩水”，从而导致公交公司在亏损的形势下仍然要保证正常的运营，问题不断增多，步履维艰。

“既要马儿跑，又要马儿不吃草”，这就必然导致公交企业运营动力不足，管理水平下降，司机流动性加大，安全和服务质量得不到保障，一系列连锁反应极容易产生恶性循环。因此，推动规范、合理成本规制的建立并使之常态化不仅是公交公益属性的必然要求，同时也为政府在制定公交补贴预算上提供了理论支持，意义深远。

三、强化服务质量考核，创建“优秀公交”品牌

进行服务质量考核的目的在于实现公共交通行业“公益性”和“服务大众”的本质特征，加强公交行业安全服务质量管理，提高城市公交服务水平和安全服务质量。在建立了合理、常态化的成本补贴机制的前提下，必须狠抓公交服务质量的监督管理，否则就会出现“高投入、低价值”的问题。

建议相关部门对公共交通企业及其服务的考核以结果考核为主，以过程管理为辅助。尽快建立针对公交行业完善、行之有效的安全与服务质量考核体系，考核体系具体可包括以下几个方面。①服务质量考核包括车厢服务合格率、车辆整洁合格率、运营正点率、行车间隔里程、工作车率；②安全方面包括责任事故率；③能源消耗包括单位公里油（气）耗；④环保贡献主要为新能源车投放比重。

考核体系的建立可以更好地推进运营企业不断改进服务，提高管理水平，降低成本和能源消耗，推动优先发展公交的一系列配套措施的完善。只有做好考核体系的监督落实，才能使财政投入更加高效，同时也能激发企业打造优秀公交品牌的持久动力，从而使市民真正享受到更快捷、优质的公共交通服务，分享社会经济发展成果。

作为社会公益性事业，公交客运连接千家万户，是提升城市形象、改善投资环境、提高城市竞争力的重要窗口。搞好公共交通事业，社会各阶层须同心协力，一是在思想上正确认识公交的公益属性，将“公交管理”转变为“公交服务”理念；二是在制度上建立规范、合理的成本规制和补贴机制；三是在宣传上持续提升优秀公交品牌的知名度，引导市民公交出行；四是在管理上强化对运营企业安全与服务质量的监督与考核。只有认真做好上述4个环节，才能向社会提供更加安全优质、高效经济的公交服务，达到真正惠及全体市民的目标，才能使公共交通进入良性循环，实现全行业的又好又快发展。