构建我国综合运输管理体制研究

□ 张羽琦

“十一五”期间，我国大力发展交通基础设施建设，公路、铁路、民航、水运、管道等各种运输方式，无论是总体规模上还是运输量上都取得了较大的进步，运输供给能力基本上能够适应国民经济社会的发展要求。然而，与快速发展的交通基础设施相比，我国综合运输服务体系的发展还相对比较滞后，还没有真正建立起“结构优化、一体化衔接、运行高效”的综合运输体系。从某种角度看，现行的道路运输管理体制在一定程度上制约了综合运输的发展，因此，需要探索建立符合国情的综合运输管理体制。

一、综合运输管理体制的现状

我国传统的交通运输管理体制是在过去特定的社会、经济背景下逐渐形成的，经过较长时期的发展变化，多年来交通运输管理体制一直都是实行分头管理的模式，按照各种运输方式设立各自的管理部门，将城市交通规划和城市公共客运划归建设部下属的城乡规划司和城市建设司分管，将管道运输划归石化行业管理，并没有真正意义上建立起综合运输管理体制。党的十七大提出国家“大部制”改革的要求后，交通运输管理体制进行了适当的调整，综合运输管理体制有了进一步的发展。

1.国家综合运输管理体制现状

经过多次改革，我国交通运输领域在政企分开、事权划分上取得了一定的成绩。其中：在政企分开方面，公路行业最早开始实施政企分开，用了19年的时间完成了交通部与直属企业的政企分开；水运方面用了18年的时间实现了政企分开；民航方面除了首都国际机场和西藏机场外，用了15年的时间基本实现了政企分开；铁路方面，中国铁路工程总公司、中国铁路建筑总公司及工业公司等5大公司与铁道部脱钩而实现了政企分开，但是从铁路行业整体来看，还有一些部门没有完全实现政企分开。在事权划分方面，中央政府和地方政府在交通运输责权利关系上逐步明确，中央政府负责宏观调控、维护市场秩序，地方政府负责交通基础设施的建设、维护和管理。

2008年的“大部制”改革后，将民航局、邮政局划入新成立的交通运输部，由其统筹负责公路、水路、民航和邮政行业管理，同时指导城市客运及城市地铁和轨道交通的运营；住房和城乡建设部指导城市地铁、轨道交通的规划和建设。但是，因为铁路自身的特性，仍然由铁道部专管铁路的建设与运营。

2013年，铁道部撤销，成立铁路总公司，相关行业管理职能并入交通运输部。但真正的全面的综合运输管理体制还未全面形成。

2.地方综合运输管理体制现状

在公路和水运方面，各省普遍采用条块结合的管理模式，基本构建起“一厅＋专业管理局”的架构，但是各省在专业管理局的数量、职能范围有较大的差距。在城市客运方面，大部分城市由交通主管部门负责，少数由城建或公用事业部门负责；但是交通基础设施方面主要由城建部门负责。在铁路和民航方面，地方政府均成立铁路和民航管理机构，但是大部分由政府直属或由政府综合部门管理，少数由交通主管部门负责。邮政方面采取国家垂直管理体制，地方政府仅承担一些协调性的事务。

部分中心城市已初步建立起“城乡道路运输一体化”或“一城一交”的综合交通行政管理体制，在一定程度上解决了交通管理部门交叉和职责关系不顺的问题，交通行政管理的职能转变迈出了重要步伐，交通运输的整体服务水平得到明显的提高。

二、综合运输管理体制存在的问题

1.“大部制”改革仍待调整到位

“大部制”改革之后，虽然成立了新的交通运输部，但还没有真正达到各种运输方式统一管理的目的，统管各种运输方式的综合管理体制还未真正运作起来。先期铁路部未并入交通运输部时，铁道部单独管理的格局使铁路在发展建设的过程中更多的是从自身角度去考虑，不利于综合运输体系的建立，不能和其他运输方式实现很好的换乘，甚至会出现资源浪费的现象。尤其是在中长途旅客运输和货物运输方面不能形成合理的资源分配。尽管以后各种运输方式都纳入了新成立的交通运输部管理，但这只是综合运输管理体制改革迈出的第一步。公路、水路、民航、铁路、邮政表面上实现了综合管理，但却还没有从根本上解决综合协调管理的问题，在一些方面依然沿袭改革之前的管理方式。

2.政企不分制约综合运输体系的发展

在解决政企不分问题上虽然取得了一定的进展，但是总的看还没有完全解决。有些部门在履行行业管理职能的同时，还在直接管理其直属的一些企事业单位。这种现象不利于行业管理的公平、公开和公正，容易形成垄断经营。同时，由于还存在政企不分的现象，使一些企业把更多的精力集中在经营管理、追求利益上，容易忽视对行业必要的行政管理。这种现象在某些运输方式上表现得比较明显，既阻碍着其自身的快速发展，也制约着综合运输体系的完善。

3.中央和地方主管部门分工不够明确

在现行的综合运输管理体制中，中央和地方交通主管部门的分工还不够明确，各自的职能划分相对还不够清晰。随着交通运输业的快速发展，地方政府及相关部门在铁路、民航等领域的作用越来越明显，但是由于这些领域更多的实行的是高度集中的垂直管理模式，地方权利有限，容易影响其工作的积极性。同时，分工不明确也容易导致有些领域中央和地方在同时管理，而另一些其他的领域则可能出现行业管理“真空地带”。

4.各种运输方式的规划不够协调

目前，各种运输方式的规划大都还是由各自的主管部门单独负责完成，而最终确定的综合运输规划只能是各种运输方式规划的简单叠加，容易忽略各种运输方式之间的有效衔接，缺乏整个综合运输体系平衡发展的大局观念。这种现象的存在，容易导致各种交通运输方式主管部门之间出现争投资、争项目的现象，也可能会造成重复建设，增加环境资源和经济资源的浪费，导致各种运输方式发展的不平衡、各个区域交通运输发展的不平衡，难以形成各种运输方式间的协调配合、设施的统筹规划、综合统一的运营管理和提供完整的运输产品及服务。这不符合综合运输体系的发展要求，不利于形成统一高效的综合运输管理体系。

5.机构重叠、人员臃肿的问题难以避免

从横向看，各种运输方式在国家和地方政府均设立主管部门，而且还存在一种运输方式由多个部门同时管理的现象；从纵向看，从国家到省、市、县，管理层次复杂，管理部门过多，这些都在无形之中增加了管理人员，造成管理成本的上升。此外，各部门在管理职责上存在一定的交叉，由于各自对职责内容理解不同和受利益的驱使，在管理过程中都会从自身角度出发，在进行行业管理的同时，最大化地争取自身的利益，容易出现互相推诿或互不相让的现象，行业执法容易出现矛盾，甚至导致政出多门、效率低下，以至于增加广大经营者的负担。

6.监督机制不健全

有的地方的交通管理部门既是政策的执行者，又是政策执行效果的监督者，对项目的投资建设和监督管理全过程都由其负责，以至于监督不透明，无法保证其自身的执法公正。此外，一些地方缺乏对城市公交和出租车的监督和考核，导致公交服务质量无法保证，出租车市场管理有待完善、经营方式不规范、供求关系脱节。这些都将影响综合运输体系的全面发展。

三、综合运输管理体制改革建议

1.优化管理体制，成立综合管理部门

发展综合运输必须要有政策上和体制上的保证。因此，有必要进一步深化“大部制”改革，在国家层面理顺交通运输部对综合运输体系所包含的各种运输方式行业协调管理职能，在地方政府层面成立综合管理部门，全面协调管理公路、铁路、民航、水路和管道等5种运输方式，并将城市公共交通管理纳入管理范围，这是综合运输体系形成和进入良性运行的先决条件。

2.明确运输管理机构职能

通过完善的法律、法规建设，在制度层面上明确国家和地方政府及其主管部门在交通管理领域的职能分工，有效避免职能交叉、政出多门的现象。交通运输部逐步加强交通运输的法规、政策、标准、规范等的制定；全面统筹交通运输业的发展，负责统一制定交通运输的发展规划并监督、协调、促进规划的实施；充分发挥宏观调控的职能，实施国家交通安全管理及交通运输行业市场监管等职能。

3.统一规划、协调发展

实现各种运输方式的统一规划、建设和运营管理，是构建结构优化、一体化衔接、运行高效的综合运输体系的本质要求。运输设施规划与设计一体化理念、工作程序和规范标准的形成，有利于综合运输管理体制的形成。只有将5种运输方式及城市公共交通的规划、建设由同一部门负责，充分认识统一规划的重要性，从运输系统的整体性去考虑，才能真正实现各种运输方式基础设施在物理上的相互连接，解决各种运输方式在发展中的矛盾。同时，需要确定规划的权威性，规划一旦确定不能随意更改。

4.精简机构和人员

在实现各种运输方式政企分开、明确相关部门职能的基础上，建立层级明确、精简高效的管理机构。一方面，将综合运输管理的行业管理职能统一划归综合运输管理部门，减少机构、人员，杜绝重复管理、交叉管理，提高管理效率；另一方面，通过政企分开，削减政企不分的行政管理机构，促进企业自主经营，改进服务。

5.完善监督机制

在综合运输管理体系中，无论是行政管理权还是经营管理权，都是社会活动中因社会分工不同而形成的具有强制他人行为的特殊利益的体现，需要依靠完善的监督机制来约束和规范这种管理权力。在综合运输系统内部，要建立自我监督体系与行业监督相结合的机制，形成管理机构与管理人员自我约束相互监督的运作秩序；在综合运输系统外部，综合运输作为社会经济大系统的一部分，需要接受社会监督和国家专职行政部门的监督。促使综合交通运输管理权力发挥其独特的有效的作用，确保综合交通运输发展的公平、公开和公正。

各种运输方式经过长期的独立发展，在基础设施、技术水平和服务质量等方面都达到了一定的水平，目前无法只通过某一种运输方式来提高整个运输系统的运行效率，需要构建符合广大群众需要的一体化衔接的综合运输体系。