实施森林分类经营中的问题及对策分析

刘鸿宇/西林吉林业局营林管理处

实施森林分类经营中的问题及对策分析

刘鸿宇/西林吉林业局营林管理处

随着新形势下林业工作的战略定位和发展思路调整，建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系，已成为我国林业发展的战备目标和任务。森林分类经营改革是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业生业体系的基础工作。

一、森林分类经营中存在的问题

1.国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台。

⑴人们的生态观念不强，对林业的三大效益认识不到位。虽然我国历史上就有植树种竹的优良传统，但人们更多的是追求森林中的木材、薪材及林副产品等林产所带来的直接经济效益。农业、水利、旅游等行业长期以来形成认识上的严重偏差，弱视甚至无视林业所带来的各种生态社会效益，人们享受这种效益成了理所当然，而补偿却成了盲区。林业部门，特别是营林业承担了繁重的造林、育林任务，而不能获得相应的补偿，经营困难成为必然。如一些森林公园，水利设施的经营中，森林的管护和抚育等任务属林业部门的“分内事”，而经营收入却进入了旅游部门、水利部门的账户。这种投入和产出脉冲钳子，剥离的现象应该说带有一定的普遍性。

⑵森林的生态、社会效益计算困难。森林的生态、社会效益补偿问题的提出，已为时不短，并早已载入《森林法》中，但迄今还没有一个明确且切实可行的计算方法和补偿办法。

公益的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来，因公益林具有效益外在性和受益对象广泛性的特点，造成公益林“少数人负担，全社会受益”、“相对不发达地区负担，相对发达地区受益”、“上游负担，下游受益”、“林业部负担，全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广，政策性强，到目前为此，国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下，各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其是生态公益林发展和林区社会稳定的关键实行分类经营，关键看能否建立健全有效的森林生态效益补偿机制，森林的生态、社会效益补偿机制滞后，已成为制约林业分类经营实际运作的瓶颈。

2.分类经营管理体制尚不完善。

实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。但在目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法，而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以及价值利益补偿等方面的差别，而统一于高度集中的计划管理体制之下，按同样的体制、同样的模式与方法去经营建设，带来的问题也很多：

⑴大面积的天然林资源尤其是天然林中原始林被采伐后，被林相单一的人工林取伐，造成生态危机的潜伏。天然林生态系统结构延长杂、功能完善、生物多样性丰富，具有人工林不可比拟的生态价值。

⑵因缺乏科学的价值利益投入补偿机制，国有林区和各类防护林经营单位面临学生的困难。因无林可采，或者无法在市场上实现其价值，生产经营难以为继。

⑶林业企业经营目标不明确，林业的生态效益和社会效益往往让位于林业的经济效益和目标。

3.社会经济发展对林产品需求矛盾依然存在。分类经营实施之初，将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益，商品林则要承担社会经济发展对林产品需要的重任。由于自然条件和历史的原因，我国森林资源现状分布、结构不均衡性及时天然林过量采伐，在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给；同时，对森林分布较多，并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击，资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。而林业生产力水平不高也阻碍了林业发展。过去很长一段时间以来，国家每年用于治山造林的投资不及水利投资的十分之一，随着两大生态林业工程的相继提出和推行，林业的地位的投入均有明显的提高，但由于受过去计划经济阴影影响，更受眼前经济利益的驱使，时至今日，部分行业、部分对狭隘利益的维护和部分决策者的短期行为，以及全民生态、环保意识的淡薄等现状仍令人忧虑。

4.公益林建设与林农生活水平提高的矛盾。国家对重点公益林的区域布局政策及公益的补偿政策不明确，让一些既得利益者坐享其他成而未付出相应的代价。同时，也使一些地区在森林分类经营区划过程中埋下伏笔，以便将来向着有利于自身的政策上靠。另外，处于山区、重点林区的公益林，还不能从根本上解决林农的生计问题。生态公益林建设区大多为贫困山区，林农对森林的依赖程度和期望值很高。林农在能源、建房和自用材料等方面在很大程度上依赖于消耗森林资源，经济来源在很大和度上也源于森林。政府若不能采取切实可行的调控手段对林农及其利益从根本上给予必要的扶持和保护，公益林的建设与发展将很难得到较长期的保证。

二、实施森林分类经营有关对策分析

实行森林分类经营是一项根本性和全局性的改革，其主要任务并不在于对森林进行简单的划类，而在于围绕分类经营这一个基本要求必须进行的从管理体制、经营方式、经济政策等一系列相关方面的配套改革，以推进林业的可持续发展，进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。

1.尽快制订和完善政策法规，建立管理办法。建议国家林业局在详细调研的基础上，尽快出台森林分类经营政策法规，如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策，使森林分类经营的管理和公益的补偿。补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。除了国家要增加对公益林的投资源共享外，必须建立和健全森林生态公益林的补偿制度。根据“谁受益，谁投入”的原则，生态公益林的服务对象明确的，由其受益者补偿，服务对象不明的，由政府补偿。征收的森林生态公益林补偿资金主要用于公益林培育、经营管理和新的公益林工程建设。

2.改进在分类经营条件下对森林的经营方式。根据生态公益林和商品林经营的不同要求和特点，分别采用不同的管理和经营方法，公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目标，应该根据不同的社会经济和自然条件，因地制宜地采取封山育林、封山护林等营林方式，实行乔、灌、草结合，针、阔叶混交合理搭配，以充分发挥森林的各种生态功能。对于商品林建设，以追求最大的经济效益为目标，根据市场的需要，采用高投入、高产出、高效益的“三高”模式的集约化经营。

3.帮助生态公益林区群众实际困难。引导生态公益林区群众在不破坏环境建设的条件下发展经济，解决林区群众的实际困难，推广节能技术，发展沼气解决群众烧柴问题，发展林下养殖、种植业，开发新的产业，让林农增加收入，解决森林资源保护与森农生活提高的矛盾。