全域城市化背景下的大连市节约集约用地政策探析

孙东升

大连市于2009年提出要着力推进全域城市化。根据《大连市加快推进全域城市化实施方案》和《大连市城市总体规划(2009－2020)》，到2020年，大连市城镇人口比重将达到80%，城市建设用地面积将达到496平方公里，形成以“四大城市组团”为依托、以“两核七区九节点”为支撑的城镇体系。全域城市化是以扩张城镇化为基础，以推进产业化为依托，以实现城乡一体化为核心的全面转型发展过程。土地是全域城市化的物质基础、空间载体和构成要素，是实现全域城市化这一发展战略目标的基本保障。大连地处丘陵地带，人均土地面积3.6亩，低于全国和辽宁省平均水平，而产业发展、人口聚集都需要土地支撑，建设用地供需矛盾十分突出。因此，土地集约和合理利用是大连市推进全域城市化的必然选择。本文通过对大连市节约集约利用土地现状分析，指出存在的问题，并有针对性地提出了对策。

一、大连市节约集约利用土地现状分析

大连市区域面积为1353839公顷［1］。近年来，大连市高度重视节约集约利用土地，建立了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作机制，实行了挖掘存量、改造利用低效土地、新增建设用地批后监管考评等制度，取得了一定成绩。2013年，大连市单位国内生产总值建设用地下降率达到11.2%，超过辽宁省政府要求的7.42%的指标，位列辽宁省第一。具体做法有:

(一)实施市内企业搬迁，挖掘存量土地

作为东北老工业基地，大连市内有许多大型工业企业，土地投入产出和土地利用效率都比较低。自20世纪90年代起，大连市启动了市内企业搬迁改造工程，先后搬迁企业287家，整理腾退土地超过20平方公里，同时，按照全市统一规划的原则，优化调整产业结构，将搬迁的企业集中向新规划的产业聚集区聚集，不仅提拓展了城市空间、改善了城市环境，而且焕发了企业的活力，提高了企业效益。2011年，大连市工业企业产值增速达到16%，工业企业增加值达到2816亿元［2］。

(二)改造利用盐田等闲置土地，建设工业先导区

为解决新增建设用地指标不足问题，大连市加大盘活低产盐田、废弃盐田、滩涂等土地力度，通过政策引导、统一规划建设，采取收回、收购等方式，全市共利用低产、废弃盐田、滩涂、城镇存量土地等约70多平方公里，设立了长兴岛、花园口等多个先导区，为辽宁沿海经济带开发开放提供了宝贵的土地资源，为临港工业、新材料等产业发展提供了空间。

(三)提高工业项目控制标准，提升土地利用强度

近年来，大连市先后出台了《关于加强土地管理促进节约集约用地的通知》、《关于严格土地使用标准管理大力促进节约集约用地的通知》等文件，提高工业项目建设用地控制标准，出台政策扶植、鼓励建设多层厂房，至2011年末，共建设标准化厂房用地1649公顷，建筑面积1266万平方米，已竣工983万平方米［3］。目前，大连市新建工业项目投资强度和利用强度全部超过国家和辽宁省规定10%以上，其中约40%企业超出近30%以上。根据2010年至2011年开发区土地集约利用评价调查，大连市国家级开发区工业产值达到8105万元/公顷，固定资产投资强度达到6684万元/公顷。其中大连经济技术开发区是全国国土资源模范县(市)，累计完成固定资产投资622亿元，土地投资强度已经达到每平方公里9.4亿美元。

(四)开展工业建设项目用地评估，研究制定考核机制

一是加强征地管理，做好与规划等部门沟通协调，对拟征地项目面积、界址、用地指标等进行核查，使征、供范围一致，避免出现征多供少情况的出现。对征地项目按照项目用地标准和产业政策开展用地评估，对不符合标准的项目不予办理征地报批手续，对高新技术、高科技及附加值高的产业项目要优先供地。二是将节约集约用地纳入市政府对各区市县的考核内容，研究制定了节约集约和批后管理量化考核评价办法，将考核结果作为新增计划指标分配工作的依据，对节约集约度高的区市县，给予表彰和新增建设用地指标奖励。

二、大连市节约集约利用土地中存在的问题

面对全域城市化对土地利用的更高要求，大连市土地节约集约利用中还存在一些问题，主要有:

(一)土地供需矛盾严重

目前，大连市建设用地扩张较快，土地供需矛盾日益突出。每年大连市约需要40－50平方公里新增建设用地指标，而国家分配的指标只有25－30平方公里左右［4］，同时城市建设过度依赖新增建设用地，存量建设用地盘活挖潜不足，2005年至2010年，大连市经国务院和省政府批准共增加新增建设用地128.8平方公里(年均25.7平方公里)，而盘活利用存量土地仅为60平方公里，仅为新增建设用地数量的一半。各类开发区、工业区数量过多，产业定位趋于一致，同质化严重，竞争激烈，不符合《大连市加快推进全域城市化实施方案》对各县市区的定位。部分开发区规划人均城市建设用地面积过大，未能达到节约集约用地的要求，城市规划同土地利用总体规划还存在脱节的情况。

(二)土地利用强度和效率还存在提高的空间

大连市土地利用强度与国内先进水平还有一定差距。2009年开发区土地集约利用评价结果显示，大连市国家级开发区用地投资强度达到5000万元/公顷，省市级开发区用地投资强度接近3000万元/公顷，同期，上海市国家级开发区用地投资强度达到9787万元/公顷，省市级开发区用地投资强度达到3597万元/公顷［5］。土地批后供地率不高，2010年年底，大连市2007年至2009年的供地率分别分别为 92.51%、75.82%和55.11%。

(三)工业用地比例偏高，价格偏低

工业用地比例偏高，大连市2011年工业用地占建设用地的比例为22.5%，与国外综合性城市工业用地平均占比15% ～17%相比［5］，明显偏高。工业用地价格偏低，以旅顺口区为例，其商业用地、居住用地、工业用地基准地价最低分别为600元/平方米、450元/平方米、350元/平方米，工业用地最高价格仅为520元/平方米，还不到商业用地的最低价格。而在实际招拍挂出让中，工业用地更是极少出现竞争和溢价情况，价格不能反映工业用地价值，如大连长兴岛临港工业区从2006年开始进行工业用地出让工作，至2012年底未出现工业用地竞争和溢价情况。

三、节约集约用地对策

节约集约用地有三个方面的要求:一是要节省、节约用地，二是要提高投入产出强度、集约用地，三是要改善建设用地结构和布局。因此，大连市节约集约利用建设用地要结合实际情况，围绕这三个方面开展工作。

(一)统筹土地利用，优化国土空间开发布局

用地结构和功能布局在提高土地集约利用方面有重大作用［6］，因此要落实土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地布局、结构和时序安排，促进“两规”融合，以土地利用总体规划统筹产业发展、城乡建设、生态环境等相关规划。实行建设用地布局和结构控制，引导各类项目向城市与工业优化发展区(优化开发区)、城市与工业重点发展区(重点开发区)集中，遵循“组团结构、重点发展”的原则，支持四级城镇体系建设，加快沿沈大高速公路、大丹高速公路、旅顺南北路为轴线布局的“Y”字形产业带建设，进一步整合工业用地，控制园区数量和面积增长，推动布局集中、产业集聚、用地集约。

(二)坚持多措并举，保障土地利用需求

按照“管住总量、扩大增量、盘活存量”的原则，广开源头，多途径挖掘用地潜力，向低效闲置、荒山荒滩、海岛要地，保障土地有效供给。一是开展全市建设用地节约集约利用评价工作，全面掌握建设用地节约集约用地状况，发现集约利用潜力，对发现的低效、闲置土地，可以采取收购、置换等手段重新利用。二是力求扩大增量，要充分考虑到国家新增建设用地计划指标日益紧张带来的困难，在总结普兰店等地方开展城乡建设用地增减挂钩试点经验的基础上，深入开展城乡建设用地增减挂钩工作，盘活和整理农村集体建设用地和未利用土地。三是出台政策，引导使用未利用地和废弃地。大连市海岸线长、盐田和滩涂多，这是很多城市都没有的独特资源优势，要在科学、充分论证的基础上，分步实施盐田、滩涂和废弃地的改造。四是鼓励开发利用地上地下空间，可以借鉴上海等地经验［7］，利用大连市修建地铁的契机，启动地下空间综合开发规划研究，统筹地下工程设施建设，引导地下空间合理开发，提高土地利用效率。

(三)严格土地使用标准，提高土地利用效率

一是完善土地使用标准。可参考大连长兴岛临港工业区立体指标控制体系，增加土地产出率等指标，完善控制指标，细化工业用地分类标准，实现工业用地节约集约和优化配置;进一步提高工程建设项目土地使用标准，做好企业土地使用标准动态评价工作;出台宅基地控制细则，切实加强农村集体土地节约集约利用管理;对利用农民集体所有土地进行非农建设的，要在符合土地利用总体规划和年度计划的前提下，严格依法审批。二是做好项目预审工作，使用地预审与项目审批(核准、备案)有效衔接，做好建设项目用地预审的在线备案和跟踪监管，从源头上控制低水平重复建设，切实把好入口关。三是严把土地供应关，做到“区别对待、有保有压”，对投资额较少的项目不再单独供应土地，鼓励进入标准化厂房。四是要出台税收优惠和政策扶持等激励措施，鼓励企业加大投入产出力度，提高土地利用效益，。

(四)加强全程监控，健全土地利用监管

一是认真做好土地利用动态巡查工作，建成“网格化、片长制”的巡查机制，形成部门联动，将动态巡查嵌入各有关职能部门的日常工作链条，发挥监管监测系统平台的技术支撑和保障作用，不断提升运用系统对土地供应和开发利用情况实施监测监管能力，全面促进动态巡查工作的有效落实。二是加大对批而未供、供而未用土地的处置力度。要通过土地市场动态监测与监管系统，分析批而未供、供而未用土地变化情况。对供地率低、预警信息处置率低、未按期开竣工面积大的市县，要及时开展实地督办、限期整改，要采取“批后征地率”、“征后供地率”与土地计划指标分配、建设用地审批、土地节约集约利用考核评估等工作联动互促的措施，提高用地效率。

(五)发挥市场机制，创新管理制度

一是要完善工业用地出让制度。现在大连市工业用地出让均是按照最高年限50年出让的，而企业正常成长周期为8～12年［8］，过长的出让年限容易导致工业用地低效利用、闲置不用或自行转让等现象。由于工业用地缺乏退出机制，或者退出机制不健全，导致政府难以依法介入处理，形成“政策真空”，因此按照最高年限出让工业用地不尽合理和科学。大连市应探索实行工业用地弹性出让或租赁制［9］，提高土地利用率。国土部门应启动对企业生命周期、企业规模的调研，合理调整项目用地出让年限，促进产业更新优化。二是要建立大连全域地价体系，重新调整工业用地价格形成机制，有效调节工业用地和居住用地价格，逐步提高工业用地价格，通过价格机制促使企业集约用地。三是要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入)市、同权同价。要选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。要进一步缩小征地范围，在大连市集体征收程序的基础上，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

(六)加强考核，完善保障措施

在完善大连市“四个挂钩”(新增建设用地计划与供地率挂钩、新增建设用地审批与闲置土地处置挂钩、开发区集约利用评价与调区扩区升级挂钩、节约集约用地指标与区县政府考核评价挂钩)奖励制度的基础上，完善土地集约利用评价考核和奖惩制度。一是要进一步构建政府主导共同参与的推进制度，积极构建部门联动机制，逐渐形成“大家管、大家用”的国土管理新格局。二是完善节约集约用地考核评价办法，充分考虑全域城市化方案执行情况、存量建设用地和未利用地的挖潜使用情况、土地利用效率和产出情况等，并将考核结果作为分配新增指标的依据。三是要制定土地节约集约利用奖惩制度，出台财政和税收奖励措施，鼓励提高土地利用效率，惩罚低效闲置低效利用土地的行为。

［1］ 大连市国土资源和房屋局.大连市土地利用总体规划公告［EB/OL］.(2012，09，30)［2014，01，06］ .http://gtfwj.dl.gov.cn/xg/info/53471－101136.vm.

［2］ 大连市统计局，国家统计局大连调查队.大连市统计年鉴(2012)［M］.北京:中国统计出版社，2012:4.

［3］ 大连市国土资源和房屋局.2010年大连市国土资源和房屋局工作总结［EB/OL］.(2011，03，03)［2014，01，06］.http://www.gtfwj.dl.gov.cn/info/43800－47934.vm.

［4］ 李梅生，朱敏.全域城市化中的土地利用问题探讨－以大连市为例［J］.国土资源，2010，(6):37－39.

［5］ 陈基伟.基于需求管理的上海土地政策创新［J］.上海国土资源，2012，33(1):41－45.

［6］ 赵思凡.对集约用地内涵的再思考－基于对香港城市土地集约利用模式的分析［J］.中国土地科学，2009，23(8):73－77.

［7］ 庄少勤.上海市杨浦区创建国土资源节约集约模范区的探索与实践［J］.上海国土资源，2011，32(1):33－37.

［8］ 金宝玲.基于企业生命周期的工业用地弹性出让年租金制研究［D］.上海:复旦大学，2012.

［9］ 张利平，楼江.工业用地年租制模式探讨［J］.上海国土资源，2011，32(2):51－56.