农业乡镇城乡一体化发展存在的难题及对策

李 威

2008年10月，党的十七届三中全会提出了破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展的政策目标。2012年11月，党的十八大报告明确提出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。我国各级地方政府积极响应，在探索城乡发展一体化的新体制、新机制和新模式等方面取得了一些成效。

一、农业乡镇城乡一体化发展概况

中国社会科学院社会学研究所、社会科学文献出版社近日发布《2012年社会蓝皮书》指出，2011年中国城镇人口占总人口的比重，数千年来首次超过农业人口，达到50%以上。调查显示，46.6%的农业人口已经完全从事非农工作，只有40%农业人口完全从事农业劳动，兼务农业和非农职业的农业人口占13.4%。［1］这是我国城乡一体化发展史上具有里程碑意义的一年，标志着我国开始进入以城市社会为主的新成长阶段。

农业乡镇是指以农业为主要产业，财政收入主要来自于农业的乡镇。截至2012年底，我国共有乡级行政区划单位40446个，［2］其中60%以上以农业为主导。我国大多数农业乡镇区位劣势相对明显，资源相对贫瘠。经济发展水平较低，以传统的农业生产为主，产业支撑能力弱，基本上未真正形成有竞争力的特色支柱产业，农业产业化经营可以说尚未起步，有些探索性的农业产业化经营仅停留在小规模的生产上，在市场经济的潮流中随波逐流，基本上没有形成竞争力;许多乡镇工业生产几乎一片空白，第三产业发展明显滞后，二、三产业比重偏小。

当前我国农业乡镇正处于城乡一体化快速发展时期，正处于传统农业向现代农业转变的关键阶段。随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”，给农村经济社会文化生活带来了深刻变化。推进城乡一体化发展就是要把解决好“三农”问题放在现代化建设重中之重的位置上，加快克服农业基础脆弱这一瓶颈制约，加快解决农村发展滞后、城乡发展不协调这一突出问题，加快破除城乡二元结构这一深层矛盾，努力探索出一条中国特色的城乡一体化发展道路。

二、农业乡镇城乡一体化发展过程中存在的难题

由于历史、资源、区位、经济发展基础等诸方面的原因，我国的农业乡镇与工业乡镇相比存在着较大的发展差距，而且这种差距还在随着时间的推移不断拉大。特别是农业乡镇在城乡一体化发展过程中存在一些共性问题，难以突破。其表现在:

(一)城乡规划不科学，管理不统一。当前，一些城乡规划由各级政府自行编制和实施，缺乏统一的监管部门，规划编制水平不高、执行不严的现象仍然普遍存在。有些镇村受短期利益的驱动，缺乏长远发展计划，空间布局过于分散，“中心地”功能偏弱，工业的空间、产业和人口等集聚度很低。一些小集镇建设的水平低且慢，关键问题在于规划不完整、不符合实际、执行不力等。城市和农村规划之间缺乏统筹协调，特别是对农村规划的管理非常薄弱，现有的一些规划甚至无法体现农村特点，农村无序建设和浪费土地严重，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。

(二)以传统农业为主，产业化发展水平低。

当前，不少农民思想观念保守落后，工作重心还在传统农作物种植上，导致乡镇的农业生产方式普遍粗放，农产品加工程度低，大多停留在生产原材料上，精深加工很少，附加值不高。由于农户缺技术、少经验、无资金，对二、三产业发展的认识不够，导致农村二、三产业发展迟缓。有些村几乎没有企业发展，谈不上产业化程度，即使少数村有企业，仍处于小散低弱状态，根本不具备产业规模。［3］

(三)镇村财力有限，基础设施建设薄弱。目前，大多数镇村没有集体经济积累，甚至部分镇村还有历史债务，难以为农村基础设施建设提供配套的资金保证。同时，各级政府财政投入的资金也有限，给基础设施建设带来了难度。按照城市化标准建设资金缺口较大，仅靠有限的镇村财力很难解决。大部分农业基础设施年久失修，功能老化，续建配套任务重，还有不少农村地区“通话、通电、通水、通路、通车”状况堪忧，极大地阻碍了农村经济的快速发展，农村城市化发展任重而道远。

(四)新农村社区建设不全，农民市民化困难。当前，不少乡镇正处于新农村社区建设的试点阶段，只有少部分村庄在尝试新农村社区建设，并没有全面推广。新农村社区建设管理体制不完善，社会事业管理机制没形成，社区环境脏、乱、差等问题仍旧普遍存在。随着农民向新农村社区集中发展，社区居民越来越多，社区越来越大，配套设施跟不上，不能满足社区居民物质文化生活的要求。另外，长期以来受城乡二元户籍制度壁垒的影响，农民虽然住进了社区，但还没有真正享受城镇社区居民的公共事业服务，也没有实现农民向市民身份的根本性改变。

(五)基层组织建设薄弱，党建水平不高。不少基层组织中党员年龄老化、思想复杂化、分布多元化现象突出，缺乏上级党组织的有效指导和帮助，党内组织生活缺少创新，存在着重业务轻党建、重形式轻效果等问题，党组织的吸引力和凝聚力减弱;部分基层党组织对党员的思想教育缺乏针对性，教育内容枯燥，方式方法单一，缺乏生机和活力;部分基层党员、干部对新时期农业发展出现的新情况、新问题束手无策，存在畏难发愁情绪和等、靠、要思想，没有充分挖掘社会资源和因地制宜调动群众，工作系统性、统筹性和创造性不够。

三、破解乡镇城乡一体化发展问题的对策建议

实现城乡一体化发展的重点在乡镇，关键在于统筹协调，要在城乡发展规划、产业发展、基础设施建设、新农村社区建设和党建管理上创新机制，最终实现城乡和谐发展，共同进步。

(一)强化规划科学管理，推动发展规划一体化

城乡规划一体化就是对城乡发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区以及重点建筑和主要基础设施进行合理规划，展示城乡各个区域的发展前景。建议把城乡分立、多头分设的规划部门统一到一个统筹城乡规划的部门之中，对城乡建设中涉及的土地利用、工业园区建设、城镇建设、城乡住宅建设、城乡道路建设、水面和绿地分布、生态环境等进行统一规划和空间布局。按照城乡一体化的目标，统筹城乡规划，把城镇规划建设管理的各项工作延伸到乡镇和村庄，构筑结构合理、功能互补、相互支撑、协调发展的城镇与农村发展格局，促进城乡联动发展。同时，认真落实城乡规划法，任何单位和个人不得擅自修改、随意变更已经批准的规划，对违反规划、超越规划建设的行为，要依法、依纪严肃处理。

(二)加快产业结构调整，推动产业发展一体化

围绕农民增收和农业增效，加快产业结构调整，促进农村经济跨越发展。一是全面落实强农惠农富农政策，积极争取国拨省投专项资金，千方百计延伸农业产业链，增加农产品附加值，重点实施设施农业、标准化养殖、高效制种等农业项目，抓好农业生态示范基地、花卉苗木基地等建设，促进农业结构不断优化升级。二是大力招商引资、招才引智，积极引进发展性资源驾驭、开发、整合基础性资源，着力培育特色鲜明、结构优良、优势互补的城镇产业体系，培育发展符合自身特色的优势产业。三是坚持企业集中、产业集聚、发展集约，加快农村集镇中心市场和商业街区建设，促进商贸物流、农村金融、旅游休闲等服务业发展，使集镇成为区域性要素集聚、商品集散、信息交流的枢纽和平台，将农民由第一产业转移至第二、三产业。

(三)加强基础设施建设，推进农村城市化

建议市县级财政设立小城镇建设专项扶持资金，用于集镇和农村污水处理、垃圾处理、道路、排水、绿化等基础设施建设项目补助。坚持以城市建设标准，遵循农村建设特点，推进城乡基础设施共建共享。［4］进一步加大资金投入，整合资源，全面提升农村交通、水利、电力和通信等基础设施水平，不断改善农村居民生产生活条件。以创建省级生态村和市级生态村为带动点，逐步实施村庄硬化、亮化、绿化、净化、美化，推广沼气、太阳能等清洁能源技术，建设环境优美型、资源节约型、生态型村庄。全面开展村庄整治和环境整治，完善乡村服务功能，搞好绿化保洁，提高居民的生活质量。通过开展土地和宅基地综合整治，利用城乡建设用地增减挂钩政策扶持建设，探索整村推进的城镇化发展道路，加快推进农村城市化发展。

(四)加强新农村社区建设，推进农民市民化

新农村社区是小城镇的拓展和延伸，是推进城乡一体化的切入点、统筹城乡发展的结合点、促进农村发展的增长点。一是继续深化户籍制度改革，消除城乡人口流动的制度保障，实施“一村一社区”管理模式，通过“建设中心村、整治基层村、培植特色村”的建设，着力建成一批功能完备、环境优美、特色明显的新农村社区，促进农村人口向新农村社区转移。二是加快新农村社区教育、医疗卫生、信息网络、科技文化馆等社会事业发展，提升惠农服务大厅和村级便民服务室的功能，方便农村居民的生产生活，加快推进农民市民化。三是以农村社区服务中心建设为切入点，着力解决关系人民群众切身利益的上学、就业、医疗、出行、社会保障等实际问题，推进城乡公共服务均等化。

(五)加强基层组织建设，推动城乡党建一体化

积极探索构建统筹城乡党建一体化的新途径和办法，努力实现以党建资源的统筹来激活和带动各类资源的统筹，强化基层组织建设，进一步推进城乡一体化的全面发展。一是充分利用上级组织部门搭建好的第一书记、包联镇村领导干部等帮扶资源，积极协调帮扶单位和各村的关系，采取项目带动、技术支持、资金支持等方式，在协助搞好基础设施建设的同时，推动城乡党建资源统筹，激发农村党建工作活力。二是探索改变以行政村组为单元设置基层党组织的传统模式，把党组织设在经济组织中、设在产业链条上、设在农业协会里。通过公推直选、两推一选和竞争竞聘等办法，实施“基层人才队伍建设计划”，不断加强镇、村班子建设，选准配强村党组织书记。三是全面加强对农村干部反腐倡廉教育，扎实开展村务公开，积极推行村级事务流程化管理，提高村级事务管理规范化水平。认真解决农村信访问题，确保农民合理诉求得到及时有效解决，促进农村社会和谐发展。

［1］ 刘洋.我国城镇居民比例首次超过农村居民［EB/OL］http://politics.gmw.cn/2011 － 12/20/content－3215031.htm，2011 －11 －20.

［2］ 2012年社会服务发展统计公报［EB/OL］http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml，2013 －06 －19.

［3］ 徐勇.乡村治理与中国政治［M］.北京:中国社会科学出版社，2003.

［4］ 张新光.中国乡镇改革的历史阶段划分与现实问题研究［J］.公共行政，2006，(07):18 ～23.