公安机关政府信息公开制度建设探析

杨 健

（吉林省公安厅法制总队，吉林 长春 130000）

一、西方国家政府信息公开制度的演变及其理论依据

（一）西方国家政府信息公开制度的演变

1.西方国家政府信息公开制度产生的时代背景

政府信息公开制度肇始于20世纪中期的西方国家。19世纪末、20世纪初，资本主义发展到一定阶段，科技的进步和生产关系的调整促进了社会经济的迅猛发展，并由此导致了大量的社会矛盾和社会问题的发生。为应对这一人类社会从未有过的巨变，行政国家、全能政府开始逐步兴起。①20世纪中期，人们对西方国家政府行政职能和行政权扩张、膨胀所隐含的风险有了越来越清醒的认识，尤其是第二次世界大战的爆发，法西斯统治的教训使人们开始思考限制、控制行政权，寻求从“行政国”过渡到“有限政府”，其中的一个途径就是通过践行行政程序法治，来实现对行政行为的规范，从而控制行政权。

行政程序法治的一个重要原则——行政公开原则，在20世纪中叶以后迅速发展和推广。民众对政府的管制寻求更多地参与和监督，并认识到社会公众、新闻媒体等对政府行为监督的极端重要性，提出了“政府公开”、“行政公开”、“情报自由”、“政府在阳光下”、“提高政府行为透明度”等口号，并陆续制定了各种相应的法律法规。

2.西方国家政府信息公开制度的演变

1951年，芬兰的《政府活动公开法》将公民的知情权从自由权中分立出来，并规定为一项独立的权利。它也被认为是第一部关于现代政府信息公开的立法尝试。②1966年，美国制定了《信息自由法》（Freedom of Information Act），并于1974年、1976年、1996年多次修改，最终成为迄今为止国际上政府信息公开方面最为完备的法律之一。此后，美国又分别于1972年制定了《咨询委员会法》，1974年制定了《隐私权法》，1976年制定了《阳光下的政府法》，由此形成了以《自由信息法》为主干，同其他一系列信息方面的法案相协调的美国政府信息公开制度。此外，丹麦于1970年、挪威于1976年分别制定了《信息公开法》。1982年，澳大利亚、加拿大与新西兰分别制定了《信息公开法》。2001年，英国制定了信息公开法。大陆法系的法国、德国、荷兰和比利时以及与我国相邻的韩国和日本等也分别制定了政府《信息公开法》。③迄今为止，西方各国已普遍确立政府信息公开制度。

纵观西方各国的信息公开立法，具有以下几个鲜明的特点：（1）信息的全面性。即在确立公开为原则的基础上，将不公开的事项采取列举的方式予以限定。以美国为例，其将不予公开的事项严格限定为9项：机关内部或机关之间的备忘录；人事的、医疗的和其他类似档案；执行法律的记录和信息；关于金融机构信息；关于油井和地球物理信息。④（2）信息公开范围的明确性。为避免不予公开的例外情形成为概念模糊、政府借此回避信息公开义务的规定，各国通过“立法”或“司法”途径赋予例外情形清晰、可操作的含义，从而形成了公开与不公开的明确界限。如1974年的National Parks&Conservation Ass’nv.Morton一案为商业信息是否具有秘密性质确立了判定标准：是否妨碍政府以后取得必要的信息的能力，是否严重损害信息提供人的竞争地位。⑤（3）主体的广泛性。任何公民、公司、协会都可以申请政府信息公开，提出信息申请可以根据任何理由，也可以不根据任何理由。（4）权利的保障性。各国都非常注重对政府信息公开行为的监督和信息申请主体的权利救济，基本都设计了行政、司法和议会三位一体的保障机制，能有效地促使政府遵守。

（二）西方国家政府信息公开制度的理论依据

西方国家信息公开制度源于社会现实发展的需要，但仅有现实的合理性并不足以带来真正意义上的信息公开，它还要建立在现代民主、法治理念的基础上，才能最终形成具体的制度现实。

1.民主宪政思想是整个政府信息公开责任的思想基础

根据卢梭的社会契约论，政府的权力是人民通过特殊的“契约”赋予的，行政机关所享有的一切权力均来自人民的权力和《宪法》的授权。为防止行政权赋予政府后造成滥用，为避免“绝对的权力导致绝对的腐败”结果的出现，人们设计了宪政制度。对于宪政，简单地说就是有限政府，其核心在于限制权力。从信息公开的角度来看，政府信息公开既是宪政的必然要求，也是宪政的重要实现途径。权力只有暴露在阳光下才不至于发霉、变质。只有公开政府信息才能够有效监督和控制政府行政权力。实现政府信息公开，以透明的行政取代行政权力的暗箱操作，使行政相对人参与到行政决策和执行过程中去，防止行政腐败。

2.公民的参与权是整个政府信息公开责任的政治基础

政府信息公开是现代民主政治发展的必然要求。传统民主制度中的参与机制，仅限于公民通过选举议会组成人员和选举国家元首来实现其民主参与的目的。但是，20世纪各国普遍出现了议会大权旁落和行政权扩张的社会变迁结果。公民通过选举议会组成人员控制议会，进而有效地控制政府的这一传统民主形式的控制效能已被大大减弱。因此，现代民主政治理论认为，作为国家权力主体的公民应当有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用。这一具有新时代内涵的民众参与权毫无疑问必须建立在政府信息公开的基础上。只有政府信息公开，才能确保民众无论在形式上还是在实质上都真正参与到国家的各项管理活动中，直接表达自己的意愿。

3.公民的知情权是整个政府信息公开责任的法理基础

根据“人民主权”原则，国家权力最终掌握在人民手中，人民选举政治精英组成政府，服务于选民，提供人民满意的公共产品。政府在行使公权力过程中行政的信息在本质上都归于人民所有，只不过由于社会管理的现实需要而存留在管理者手中而已。因此，民众对于保持在政府中的信息有知情权。⑥可以说，民众基于对政府信息的所有权而衍生出来的知情权是整个政府信息公开责任的法理基础。

二、我国公安机关政府信息公开制度建设的背景梳理

（一）我国政府信息公开工作的发展历程

我国政府信息公开制度的发展与我国社会的发展和社会管理的需求紧密相关，其大致可以划分为以下三个发展阶段：

1.从建国起至20世纪70年代末：严格保密基础上的政令公开

在这一时期，在敌我斗争和计划经济思维下，不存在现代意义上的政府信息公开理念，整个国家和政府强调的是保密工作的重要性，除公开一些需要广大人民遵守和服从的法令、政策外，建立了一整套比较完善的政府信息保密的法律体系。

2.从20世纪80年代至20世纪末：管理意义上的政务公开

1987年，中共十三大报告提出“提高领导机关的开放程度，重大事情让人民知道，重大问题经人民讨论”。此后，政务公开受到中央政府重视，要求各级行政机关在廉政建设中推行公开办事制度，并开始在浙江、河北、山东等地展开试点工作。1997年以后，政务公开在全国全面推开。1999年成为“政府上网年”，由电信部门和原国家经贸委信息中心牵头，联合四十多个部委发起“政府上网工作”，其对政府信息公开的信息化进程影响巨大。这一阶段政府信息公开的主要特点是单向性的政府信息公开迅速推进，增加了民众对政府事务的了解，但是仍缺乏民众的监督与表达功能。因此，还属于一种管理意义上的政务公开。

3.从21世纪初至今：治理工具意义上的政府信息公开

这一阶段以2001年我国加入世界贸易组织为突破口，极大地推进了我国社会治理中的“透明政府”建设。而2003年由“非典”疫情所引发的公共危机，使政府认识到信息公开的必要性和紧迫性，政府信息公开的步伐进一步加快，从中央到地方均开始政府信息公开立法的尝试。2003年，广州市发布了《广州市政府信息公开规定》，在全国产生重大影响。2005年以后，在中央《关于进一步推行政务公开的意见》指引下，各省陆续出台了地方政府信息公开规定，一大批地市、县级政府也纷纷制定政府信息公开方面的规范性文件。2007年4月，国务院出台《政府信息公开条例》，标志着我国政府信息公开正式步入法治化轨道。其实施对于促进政府信息公开合法化、规范化和保障公民知情权均具有重要意义。

（二）公安机关政府信息公开的制度实践

1.公安机关信息公开与整个政府信息公开工作的关系

政府信息公开是指政府根据职权或者公民请求，将政府信息向公民或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。政府信息公开的主体包括公安机关，其内容也涵盖了公安机关的信息公开内容。两者的紧密关系表现在以下两个方面：

（1）公安机关的信息公开是整个政府信息公开最重要的组成部分之一。诚如英国行政法学家所言，警察在人类社会生活中具有重要的、不可替代的作用。⑦无论是“守夜人”时代，还是“行政国”时代，抑或延展至今的“后现代社会”，警察权都是政府权力必不可少的重要组成部分。也正是在这一意义上，公安机关的信息公开成为整个政府信息公开中非常重要的一环。

（2）作为整个政府信息公开的一个组成部分，政府信息公开的总体运行环境和运行状况也决定着公安机关信息公开的运行环境和运行状况。同时，由于公安部门行使警察权的特殊性，其信息公开的广度和深度也可从一个侧面反映出政府信息公开的广度和深度。

2.公安机关政府信息公开的制度实践

公安机关在信息公开方面的制度实践，既深受整个政府信息公开工作的影响，也具有自身的发展特点：

（1）改革开放前（1949年至1977年）。受传统的保密思想、阶级斗争以及权威型管理体制的影响，这一时期从建国起至改革开放前，我国公安机关工作还谈不上真正意义上的政府信息公开。在这一期间开展的大规模镇压反革命、取缔反动道门、禁毒、禁娼等运动，虽通过电台、报纸、标语等对其相关政策进行了大张旗鼓的宣示，但其本质上属于一种发动群众的政治工作方式，远非现代政府治理意义上的政府信息公开。

（2）改革开放后（1977年至今）。这一时期，在经济逐步市场化以及国家政治民主化、法治化进程加快的带动下，政府和社会对公民知情给予了更多的关注。一方面，政府在逐步回归社会管理职责的时候，清晰地认识到信息公开对政府依法行政、建设法治政府的积极意义；另一方面，随着利益主体的多元化，尤其是越来越多的个体脱离“单位”，成为市场的微观主体之后，为实现自我的利益诉求，也要求政府更加透明，更多地公开信息。

在政府信息公开工作全面开展的推动下，我国公安系统的政府信息公开工作也取得了明显进步。1999年6月，公安部在总结全国公安机关实施多年的“两公开一监督”（公开办事制度、公开办事结果、实行群众监督）的基础上，下发《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》。通知要求，公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律法规规定不能公开的事项外，都要予以公开。公开的内容既包括公安执法依据、制度、程序、工作纪律等规定，也包括刑事执法和行政执法的内容。2001年，公安部又提出加强公安队伍建设的12项措施，进一步推动警务公开。全国各地方公安机关根据公安部的要求，纷纷采取措施推进警务公开。⑧2003年，公安部修订的《公安统计工作规则》第26条第2款规定：“户口统计、火灾和交通事故等非秘密统计资料，应定期向社会公布。”2012年8月，公安部颁布了《公安机关执法公开规定》。这是首个全面规范公安机关执法公开的规范性文件，对公安执法公开工作做出了全面、系统的规定，明确了执法公开的分类、原则、范围、内容、方式、时限、职能部门和监督救济渠道等，为各级公安机关准确理解、把握执法公开的内涵和外延，积极稳妥地开展执法公开工作，提供了指导。

三、公安机关政府信息公开的现状和问题

（一）公安机关政府信息公开现状

1.公安机关政府信息公开现状概述

（1）公安系统政府信息公开工作组织体系逐步建立。在公安部的统一部署下，各级公安机关结合实际建章立制，出台政府信息公开的具体工作办法。相关机制的建立，为公安机关政府信息公开工作提供了组织保障。

（2）主动公开政府信息的力度增大。近年来，各级公安机关通过加强网站建设、开设公安官方微博等形式，主动公开政府信息的力度不断增大。以2012年公安部的政府信息公开为例，主动公开政府信息57 953条。其中，执法依据及办事程序47条，重要工作和专项行动信息57 847条，机构设置和人事信息7条，便民措施22条，国际警务执法合作协定28个，公安统计数据2项，内容涉及经侦、治安管理、刑侦、出入境管理、交通管理、消防管理、禁毒工作、国际警务执法合作以及公安法治建设等方面。⑨

（3）依申请公开政府信息工作得到进一步加强。通过开发运行依申请公开信息系统、制定《服务指南》，公安机关依申请公开政府信息工作得到进一步加强。仍以公安部为例，2012年，公安部共受理政府信息公开申请87件，内容涉及交通管理、治安管理、刑侦、公安执法规范、信访举报、人事、公安装备财务工作、出入境、消防管理、个案等方面。公安部对受理的政府信息公开申请全部按时答复，答复率达到100%。⑩

2.个案分析：吉林公安网上服务平台

2012年2月，吉林省公安厅正式开通运行“吉林公安网上服务平台”（以下简称“网上服务平台”）。“网上服务平台”是在互联网上建立的省公安厅、10个市（州）级公安局、42个县级公安局以及车管所等门户网站在内的四级应用系统。该平台将公安机关办理的涉及治安、禁毒、户政、经济文化保卫、出入境、网络安全、交通、消防、边防在内10个警种的171项行政审批（办事）项目全部纳入该平台实行网上审批或服务，构建了全省公安机关统一的办事服务平台，实现了省、市、县公安机关全部行政审批业务流程在网上规范运行。⑪

通过观察“网上服务平台”实施和应用的情况，可以说它对打造“阳光政务”、提升公安机关执法公信力起到了重要作用。概括来说，它对推进公安机关政府信息公开工作方面的作用和意义主要表现在以下方面：（1）“网上服务平台”已经成为吉林省公安机关信息公开工作的第一平台。截止到2013年7月底，吉林省各级公安机关通过“网上服务平台”发布的信息累计已达十一万余条。（2）以省厅为中心节点，各部门、各市、县公安局以及其他有关单位为子节点，形成了横向整合、纵向聚合、上下一体的政府信息公开网上发布机制和应用效应，有效避免了“信息孤岛”的产生，体现出全省公安机关信息资源的统一性、完整性和综合性。（3）以体裁分类、主题分类为主的多维度信息结构和以各部门信息公开专版、各市县公安局政府信息公开专版为主的多维度呈现模式，体现出全省公安政府信息公开工作的实用性、条理性和专业性。（4）通过“外网受理、内网审批”的模式，实现了吉林公安行政审批、办事项目从信息上网到服务上网的根本转变。“网上服务平台”基本上实现了让办事群众足不出户就能申请办理公安行政审批业务的目标。在“网上服务平台”上，吉林省各级公安机关将本级的审批权限以及相关业务部门的业务申请、办理、审批等所有流程、收费标准、审批依据、办理时限和需要提供的手续，全部予以公开，群众可以通过互联网申请办理业务并及时掌握业务办理进展情况。

（二）公安机关政府信息公开现阶段存在的问题

近年来，随着我国法治建设进程的加快，尤其是在公民权利意识觉醒和现代信息技术的推动下，我国政府的信息公开制度逐步完善。作为政府重要组成部门的公安机关也在推进政府信息公开方面取得了显著成效，在公开内容、公开对象、公开方式方法以及网上公开办事等方面开展了形式多样的政府信息公开实践。这些实践，既增加了公安机关政府公开信息的数量，更好地保障了公民的知情权，也由此提高了公安机关职权行使的透明度，为打造阳光政府、树立良好的政府形象奠定了坚实基础。但总体而言，我国公安机关的政府信息公开工作仍处于起步阶段。目前，公安机关的政府信息公开工作主要存在以下几个方面的问题：

1.信息的准确性不够，影响公安机关的执法公信力

在信息时代，“公共治理演化为政府对大量、多元、专业的信息的处理过程，这包括了多变、专业的大量有关社会问题的‘信息输入’，与政府及时、准确地梳理、分析、判断和回应的‘信息输出’过程。”因此，信息“输入”和“输出”的准确性、透明度直接决定着公安机关政府信息公开的质量，进而决定着公安机关的形象及其执法公信力。2009年5月，杭州大学生胡某在城市道路上严重超速撞死青年谭某。西湖交警部门在第一次新闻发布会上，初步认定肇事车辆时速，其依据是当事人及其朋友的陈述。这一未经通盘考虑及科学论证的仓促结论引起了网络的嘲讽和愤怒狂潮，造成民众对公安机关的不信任，进而质疑公安机关能否公正执法。

2.信息的发布不及时，造成突发性事件演变为群体性事件

网络空间为公众提供了一个公共讨论的平台，能够迅速将大家关心的问题演变成一个公共事件。因此，在公众之间信息交换空前快捷方便的时代背景下，发生突发事件时，就需要政府及时输出信息，否则就会因谣传或者猜测造成失真信息的广泛传播，从而引发公共信任危机，甚至引发群体性事件。在2009年湖北“石首事件”中我们可以很清楚地看到这一点。2009年6月，湖北石首市一名酒店青年厨师的命案，在种种传言的发酵下酿成冲突。其起因是一起非正常死亡案，面对诸多疑问，警方的解释未能成功说服死者家属和公众。在长达80个小时内，一方面是政府的新闻发布语焉不详，另一方面是网友借助非正式媒体发布信息、探寻真相。据不完全统计，在这段时间里，体现政府立场的新闻稿只有3篇；而一个网站的帖吧中就出现了近500个相关主帖，在一些播客(视频分享)网站，出现了不止一段网友用手机拍摄的视频。⑫由于对网络传播规律认识不够，对网民回应不足、不及时、不充分，结果导致“小问题引发大热点”，最终引发成一场严重破坏公共社会秩序的群体性事件。

3.信息的全面性不足，阻碍民众对公共治理的有序参与

“行政国”时代的到来，导致行政权的日趋膨胀，不但使得政府背负很重的财政包袱，也使其面临日趋严重的控制和信任危机。为应对这一挑战，公共治理模式开始走上前台，它是一种多元的、民主的、协作的行政模式，强调公众的普遍参与是对公共关系规范和管理的基础。在这一公共治理模式下，要求信息不能再由政府单方面垄断，而必须使信息流通起来，让公众享有并利用这些信息，实现信息效益的最大化。在信息时代下，政府也不可能独享信息资源，社会也只有在政府的信息公开中形成良好的公共秩序。目前，由于相关法律规定的模糊和笼统，信息公开与否的界限并不明确，不仅仅可能损害公民权利，更可能造成现代社会治理下的公共危机。通过考察互联网上公安机关建设的网站，目前网上面向大众服务的市局一级的网站多有建立，可分局一级的网站以及派出所这类基层办事机构的网站建立得不多，老百姓无法通过有效的渠道了解相关法律法规及有关政策，熟悉具体办事程序。同时，从公安机关已公开的信息看，主动公开的公安政府信息种类单一、数量较少。公安机关与民众之间也缺乏便捷、有效的双向信息沟通渠道，民众难以通过网上直接交流的方式获取相关信息和帮助。此外，虽然公安机关拥有了大量的信息，但是由于法律规定的模糊及滞后的保密观念影响，多数信息只限于公安机关内部使用，在服务民生方面提供的信息却很少，造成信息资源的巨大浪费。

四、完善公安机关政府信息公开的建议

（一）构建公安机关政府信息公开的民主动力机制

目前，公安机关开展政府信息公开工作的主要依据是2007年国务院出台的《政府信息公开条例》以及公安部发布的通知、规定等规范性文件，均属于行政规定、部门规章一类。这是行政系统对信息公开的自我规定，在范畴上仍属于“主动”公开，而非民众通过法律的规定对政府行为的强制性规范。这导致了公安机关在信息公开制度设计和实践中的一系列政策色彩浓厚和审慎性的规定。主要表现在：目前有关信息公开的规定中非但没有确立“公开为原则，不公开为例外”的原则，还对主动公开的信息设置了层层限制；在相关制度设计中，对公民获取信息的权利保障机制也极为不健全。因此，建议进一步提升相关规定的法律位阶，构建公安机关政府信息公开的民主动力机制，变审慎、有限度地“主动公开”为有义务地全面公开。

（二）完善公安机关政府信息公开的权利救济机制

根据现有的法律，在政府信息公开权利保障机制方面主要确立了三个制度：一是确立了行政机关内部的考核、考评和监督检查制度；二是确立了政府信息公开年度报告制度；三是对信息公开中具体行政行为的异议，可以提起行政复议或者提起行政诉讼。这三项制度所确立的主要是行政和司法两种救济渠道。其中，行政救济具有明显的中国特色，体现了我国信息公开制度的行政内部规范色彩。受行政权主导的国家传统影响，在现实中，它是我国民众最优先选用的权利救济方式，因而发挥着重要的作用。⑬但因其缺乏足够的中立性，也具有天然的不足。司法救济受限于行政诉讼只受理具体行政行为的规定，在“公开信息的范围确定下来以后，司法对具体行政行为的审查除了能保障‘现有公开范围内’的信息公开外，并不能对民众应当具有的知情权发挥扩展和保障的功能”⑭，尤其是在我国未确立“公开为原则，不公开为例外”的情形下，司法审查的局限性进一步凸显出来。因此，应进一步完善公安机关政府信息公开的权利保障机制，拓宽司法审查的范围，并探索介于司法和行政救济之外的救济方式，如人大的监督。

（三）建立公安机关业务部门与民众互动的信息沟通渠道

这主要涉及信息的“流通管道”问题，主要的考核标准是政府信息的“输出”和民众获取信息的方式、程序等技术设计是否科学、合理、便民。目前，公安机关在实践中信息公开的方式除了继续使用传统的公开栏、报纸、电视之外，也努力开发建设网上综合服务平台，为民众提供更多的便利。但是纵观已有的实践，一方面，其公开的内容仍仅限于政策、法令宣示类，所公开信息的质量和深度不够；另一方面，网上互动式的信息“输出”和“获取”多局限于行政审批，而对更广泛的公安业务信息没有涉及。为提高公安机关政府信息公开的工作效率，提升公安机关服务质量，建议借鉴吉林省公安厅开发运行“执法信息短信服务平台”的做法。面对“依据申请公开”时，吉林省公安厅以类似邮政快递的查询模式，充分利用并完善网上申请系统的功能，申请系统为每一份申请自动生成一个编号。申请者可以在网络申请系统上输入编号，查询自己的申请处理流程。对于通过其他途径提交的申请（如书面提交申请），工作人员手工录入相关申请信息，也生成相应的申请编号，并及时地通过短信发送平台告知申请人。这样，申请者可以通过编号及时获取申请处理的状态及其处理结果等反馈信息，申请者与业务部门之间也就开辟了一条及时、便捷、高效的互动交流渠道。在必须向特定对象主动公开方面，如通知犯罪嫌疑人亲属相关拘留、逮捕信息时，也可以通过这一“短信服务平台”及时将相关执法信息告知当事人。此外，为进一步保障公民的信息知情权、表达权、监督权，应该进一步完善座谈会、听证会等传统信息互动交流模式，真正公开能满足公民“参与和监督”需求的信息，听取民众的建议和意见，把公安机关的执法活动置于民众的监督之下。

（四）健全公安机关政府信息公开工作的保障机制

公安机关是与公众生活最为密切的部门之一，加之其工作性质的特殊性，使其掌握了大量的涉及公民切身利益的政府信息。总体来说，公安机关的政府信息公开工作是一项政治性、政策性和技术性都很强的工作，需要经过信息筛选、专业审批、保密审核、信息公开、受理查询、信息答复、信息管理等多个环节，是一个系统的工程。因此，在建立健全公安机关政府信息工作的保障机制方面，不仅仅需要坚实的财政支持，更需要建立专业的人才队伍。面对公安机关日趋繁重的信息公开任务，公安机关需要设置专职负责警务信息公开的岗位，并通过切实有效的培训工作，提升负责公安机关政府信息公开工作人员推进政府信息公开的意识和观念，提高其利用先进技术手段提高政府信息的分类、保管和检索的能力及有效应对各种警务信息公开申请的能力。

五、结语

改革开放之后，中国人日益分化为不同的利益主体，随着市场经济发展成长起来的新兴市场主体已不满足于政府的“通告和知情”，也不再仅仅满足于知情之后的一般意义上的监督，他们对政策甚至立法的制定过程提出了参与、表达的要求，以实现自己的利益诉求。与此同时，在社会事务日益繁杂的时代背景下，政府传统的权威管制模式也遭遇了严重挑战。新的公共治理模式同样要求民众参与进来，政府只有更加透明和公开，才能有效地协调各方利益关系，社会才能有序运转。这些是在现代社会条件下公共治理对政府提出的开放需求。而信息时代的来临，则使政府在社会治理中面临着更为紧迫的信息公开诉求。作为与公众生活最为密切、公众关注度最高的政府组成部门，公安机关也不再能够以其工作性质的特殊性为由继续其保守、封闭的行事模式，已发生的重大社会群体性事件告诉我们，公安机关的政府信息公开工作的质量直接影响到社会秩序的和谐、稳定。因此，各级公安机关只有充分理解和把握社会发展方向，进一步转变观念，创新信息公开工作，才能在政府公共治理勃兴和信息时代的大背景下，为社会秩序的和谐与稳定发挥其应有的职能作用。

注释：

①关于“行政国”的发展、演变，可参阅姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社第三版，5页～10页。

②1776年，瑞典在《关于著述与出版自由的1776年12月2日之宪法法律》中首先确立了政府文书的公开制度，1949年瑞典修订的《出版自由法》进一步明确了瑞典公民可以自由获取公文档案。但瑞典的上述立法并非出于政府信息公开机制制度化的目的，而是为了将政府信息纳入出版自由的范围。因此，不能被认为是现代信息公开立法的雏形。

③1996年韩国颁布了《公共机构信息公开法》，并于1998年1月1日开始实施。日本为推进行政改革，分别于1988年颁布《个人信息保护法》、1993年颁布《行政程序法》、1999年颁布《信息公开法》。

④王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社2005年第2版，968页～993页。

⑤王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社2005年第2版，第979页。

⑥相关论述可参见王锡锌主编：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008年第1版，第113页。也有研究者从纳税人的角度论证公民是政府信息的最终拥有者，“因为行政资讯是由公民缴纳的税金而形成，应当属于公共财产，所以应当开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置”。参见冯国基：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。

⑦威廉·韦德在其著作《行政法》一书中写道：“一名具有守法意识的英国人除了邮局和警察之外，几乎没有意识到政府的存在，却可以没有任何影响地度过一生。”参见威廉·韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第1页。

⑧例如，广东省公安厅将警务公开的内容、执法依据、办事条件、办事手续、内部操作规程、服务承诺、投诉渠道等编成《广东省警务公开手册》，下发到全省公安机关基层单位，并向社会公开。上海市公安局自1997年推行警务信息公开以来，按照“先定警种后定内容再选择公开形式”的思路，已经逐步实现了十大警种的警务公开。

⑨参见：《公安部政府信息公开工作年度报告（2012年度）》。

⑩参见：《公安部政府信息公开工作年度报告（2012年度）》。

⑪该平台主要功能包括警务提示、网上申请、结果查询、警务咨询、车辆违法信息查询、驾驶人信息查询、驾驶人模拟考试等。

⑫参见：《人民日报评石首事件：批评政府新闻发布语焉不详》，载于http://news.163.com/09/0624/10/5CIM8T3100012Q9L.html，最后访问于2013年8月7日。

⑬引起广泛关注的朱令案为我们提供了这方面的典型案例。2008年5月12日，朱令的母亲朱明新向北京市公安局递交申请，要求公开朱令案的进展情况。5月30日，警方提供给朱明新的《政府信息不予公开告知书》称，经审查，朱明新申请获知的政府信息，属于法律、法规及相关规定不予公开的其他情形，故根据《政府信息公开条例》的相关规定，不予公开。2008年7月9日，朱明新向北京市政府提出行政复议，朱明新在提起复议的申请中表示，《告知书》中称不公开信息的理由为“属于法律、法规及相关规定不予公开的其他情形”，令她无法了解不予公开的原因，故要求撤销北京市公安局的《政府信息不予公开告知书》。对此，北京市公安局辩称，朱明新要求公开的信息内容，“是公安机关在行使刑事司法权过程中制作的刑事侦查卷宗，属涉密材料”，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息公开范围。北京市公安局认为，其出具的《政府信息不予公开告知书》“符合相关法律规定，程序合法，内容适当”。2009年3月16日，北京市政府在就相关法律问题向国务院法制办请示后，下达《行政复议决定书》，认为北京市公安局在做出信息不公开决定时，并未说明不公开的理由，违反了相关规定，因此对其出具的《政府信息不予公开告知书》予以撤销。关于朱令案的详细报道可参见财经网：《朱令悬案 “探底”案件信息公开》，载于http://www.caijing.com.cn/2009-04-09/110135520_1.html，最后访问于2013年8月8日。

⑭参见王锡锌主编：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008年第1版，第127页。