社会管理创新视野下的中外指挥工作创新探析

杜寒凝

党的十八大报告提出要加强和创新社会管理，并对社会管理的目标、定位、出发点、途径和措施作了明确而深刻的论述，这为今后的社会管理创新指明了方向。作为社会管理重要组成部分的公安管理工作必须适应社会发展需要，扎扎实实地贯彻落实十八大报告精神，其中公安指挥工作如何在改善民生和警务实践中改革创新是我们必须认真思考和亟待解决的问题。胡锦涛同志曾指出，科学发展观是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。这就为公安指挥工作的创新指明了方向。作为我国公安工作龙头的指挥中心，应该顺应全球警务模式主流，努力借鉴其他发达国家和地区的先进经验，取其精华，去其糟粕。做到海纳百川，有容乃大。

一、指挥工作在公安工作中的地位

当前我国社会经济迅速发展，社会生活发生了深刻变化，社会矛盾凸显，社会转型使社会不稳定因素增多，我国的治安管理工作面临着极大的挑战。这一复杂的社会环境使我国流窜犯罪、跨地区犯罪明显增多。并且随着现代网络技术和信息技术的发展，犯罪形式呈现出网络化、组织化、高智能化、动态化的特点。此外，生态安全、金融安全、信息安全、恐怖主义等非传统安全问题的威胁加大，导致目前我国的社会治安形势越来越复杂，公安机关维护社会稳定的任务愈加繁重。指挥中心作为公安机关的综合部门和公安应急反应的龙头，其作用是十分重要和关键的。指挥中心工作的好坏直接关系着全局公安工作的顺利进行和不断完善。

二、我国指挥工作的现状

指挥工作在公安机关更好地履行职能作用的过程中发挥着不可替代的作用。我国的指挥中心可以追溯至建国初期广州的“00”盗警电话，20世纪80年代后期指挥中心作为单独设立的机构而存在，20世纪90年代后期“110”报警服务台出现，2004年公安部下发《关于大力推进县市公安机关“110”、“119”、“122”“三台合一”工作的通知》，明确提出公安机关对“110”、“119”、“122”三个报警台必须进行整合，从而建立一个集中、统一、权威、高效的指挥系统。目前，全国95%以上的地方已实现“三台合一”。纵观我国公安工作的进程，指挥工作始终贯穿其中。目前全国所有地级以上城市公安机关和县（市）级公安机关都建立了“110”报警服务台或开通了“110”报警电话。从公安部到省、市、县公安机关覆盖全国城乡的“110”接处警网络已初步形成，海上“110”、草原“110”等新的“110”也在不断涌现。在公安机关从事公安指挥中心及“110”接警工作的民警已发展到近3 万人。①李健和：《公安工作改革开放30年》，群众出版社2008年版。此外，我国公安指挥工作另外一个比较明显的进步是“110”社会联动体系进入实质运行阶段，以公安“110”指挥中心为龙头、各联动单位协作配合的社会联动新机制正式形成，它在打击犯罪、维护治安、服务群众、保障发展和促进社会和谐等方面发挥了重要作用，真正成为惠及民生的德政工程、民心工程。

指挥中心工作多而杂，小而细，涉及面广，项项业务都牵涉各个警种，事事关联公安工作大局。纵观现行公安机关指挥中心的工作模式，不同程度地存在着各种问题，制约着指挥中心工作的健康发展。②http://wenku.baidu.com/view/ed97e51a227916888486d757.html.同时，由于公安指挥中心在我国的实践时间比较短，我国国情和公安管理体制与其他国家地区又有所不同，缺乏成熟的理论和实践范本可供借鉴，因此在指挥工作创新中难免会出现一些问题，制约着公安工作发展，阻碍警务效能的提升。目前，我国有些公安指挥中心建设步伐相对缓慢，长期以来，指挥工作缺乏前瞻性、高效性，指挥中心机构设置不规范，指挥手段落后，科技水平较低，运行机制不畅，远远不能满足新时期公安工作的要求。总之，虽然我国的指挥工作取得了一定成就，但是还存在着很多制约其发展的重大问题。为了确保指挥工作的长足发展，我们应该借鉴其他国家的先进发展经验，与我国指挥工作的实际情况相结合，去粗取精，创新我国指挥工作。

三、发达国家和地区指挥工作创新经验

（一）美国指挥工作创新经验

1.先进的警务战略思想。20世纪20、30年代，在美国出现了专业打击犯罪警务战略，即利用配有无线通讯设备的警车开展巡逻，对公众的报警求助快速反应。在当时，这种战略大大推进了美国的警务工作，也为现代指挥中心的快速反应机制奠定了基础。自20世纪80年代中期开始，美国最为流行的就是社区警务战略，社区警务以社区为单位，开展各种警察服务，密切了警察与社区的关系。这一战略在警察和社区之间形成了一个小型的社会联动机制，大大降低了犯罪率，更好地维持了社会治安。与此同时，美国的另一警务战略思想为问题导向警务战略。这一警务战略使警察不再被动应付犯罪活动，而是主动处理可能导致犯罪活动的个人和团体。20世纪90年代以来，美国兴起了零容忍警务战略思想，它被认为是社区警务战略和问题导向警务战略的更好应用。零容忍警务是以破窗理论为基础，通过对轻微犯罪（特别是公共秩序犯罪）采取强有力的执法措施，以预防更为严重的犯罪，并最终促使犯罪率降低的一种警务运作方式。③曾忠恕：《美国警务热点研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第236-237页。美国警务战略的不断变化和发展是符合其社会发展形势及治安状况变化的，是美国指挥工作发展的思想基础和方向指导。

2.“911”紧急求助电话与“311”非紧急求助电话。在美国，起到和我国指挥中心同等作用的应为其历史悠久的“911”报警中心。它诞生于20世纪60年代，发展至今几乎所有所辖人口在25 万以上的城市警察机构都设有“911”报警中心。美国现有“911”中心22000 个，美国人每天呼叫“911”号码的次数达到285000 次，每年约100000000 次。在“911”中心的大厅内，警察、消防和医疗急救部门的人员在此采取集中接处警方式一同工作。目前新建的“911”中心设计有多个通信调度台，每个调度台都具备标准的“911”报警处置功能。“911”电话的响应时间很快，98%的应答在两次振铃之内，平均响应时间为1.2 秒。每个接警席位配置有三个电脑终端：一个是GIS 终端，用于紧急事件管理；还有一个是触摸屏式的电脑电话终端，其数据库中存储着各主要单位和政府机构的电话号码，以及144种语言库，该库在技术上能够自动翻译144 种语言，实际上能够较好地解决15 种语言的翻译功能，基本满足了不同种族和国别民众求援的需要。

“911”报警中心每天接到近30 万的报警电话，其中绝大部分是非紧急求助电话，这就大大浪费了“911”报警中心的人力和物资，而且还可能影响到紧急事件的服务和处置。为了更好地为市民服务，接受社会监督，在“911”电话出现了二十多年之后，美国出现了“311”非紧急事件求助电话。“311”求助电话提供除紧急事件之外的所有市政服务，其具体内容包括水、电、燃气、交通、道路、卫生等公共事业；市民对政府的投诉和建议；检举犯罪嫌疑及提供有效的犯罪信息；对警察执法的监督、投诉和评价。“311”电话产生的最主要的目的就是缓解“911”报警电话的压力。这样就可以不让非紧急事件的报警电话占用线路，占用时间，从而影响紧急事件报警电话的服务和处置，大大提高了紧急事件处理的效率。同时，“311”电话还能让市民更好地监督政府职能部门工作，从而更好地为市民服务，使市民满意。

3.先进的处警策略。从设备上说，中心每个处警席位上除了配置着三个电脑终端外，还配置着一个触摸式计算机辅助无线调度台和一个事件状态终端，用于显示每个已经被指派的事件处理状态。处警员收到接警员信息后，首先搜索事发地点所在警区的空闲警车。警车上装有移动计算机数据终端和无线通信系统，可以随时查询数据库中的信息资料和接受处警命令。处警员将事件信息发送到警车的移动电脑终端上，再视情况需要，可通过无线调度台直接与警察通话，作补充解释。警察到现场后，若需警力增援或其他帮助，可直接向“911”中心请求支持。同时从中心处警台的事件状态终端上也可以看到处理中的事件状态。终端上还开有两个窗口，其中一个显示当天已经处理完成的事件，一个显示已经指派正在处理过程中的事件。凡遇到突发事件，美国的“911”中心都是三车联动，即消防车、警车和救护车同时出动。这种机制十分科学，同时又体现了其人性化的服务。①孔宪明：《中国警官走进美利坚》，上海人民出版社2004年版，第160页。从处警战略上说，美国有警情优先等级方案。警情的优先等级确定一般由计算机辅助系统来完成。然后计算机辅助调度系统将非紧急的、次优先的报警加以罗列并暂时不对其作出反应，以确保较优先的报警始终处于被最先调度处理的位置，这一过程被称为“报警堆叠”。

此外，美国警务的巡逻制度也大大提高了“911”紧急报警电话的快速反应。以纽约警察局为例，其派出所按照所辖范围的大小，将自己的辖区分为若干巡区，巡区之下又分为若干巡段，以小队为基本单位进行巡逻。每周7 天、每天24 小时派遣警员在巡区、巡段进行例行巡逻，即时间上昼夜连续、空间上全面覆盖地巡逻，以步巡为主，机动车巡逻为辅，全天候向公众提供服务。除此以外，在各个巡区内，另外安排适量的警察和警车作机动巡逻，即在巡逻小队巡逻的基础上增加了一层巡逻，专门承担对911 紧急报警电话的快速反应，大大提高了“911”紧急电话的反应速度。②王瑞平：《当代纽约警察——机制·策略·经验》，中国人民公安大学出版2009年版，第302页。

（二）德国指挥工作创新经验

1.高素质的接警员。在德国，指挥中心的接警员不仅是声音甜美的接话员，还是真正的指挥员。德国非常重视接警员的职业素质，一般来说，作为一名合格的接警员要至少在基层干过两年巡逻警察，这样才能更加熟悉基层业务，经验也要更丰富一些。同时，对接警员的自身素质要求也较高，要有丰富的生活经验，自身头脑要清醒，能对接到的警情作出初步判断，并进行相应处理，指挥速度要得当。对于接警员的高要求源于其高压力的工作，指挥中心的每一个接警员都能做到：一般接警时，头脑清醒，能对报警人进行安慰和提示，能在较短时间里从报警人的口中得到尽可能多的信息，能对警情进行初步的分析，除掌握时间、地点、事件、人物等几个基本要素之外，还要确定并填写警情性质、是否属于紧急警务、需不需出警、是否有必要对出警人员自身防卫作出提示（在电脑表格中该项为必填项，如省略则电脑程序无法上交，可见德国警察对自身防卫的重视）、是否授权出警时可使用警灯警报等内容。①曾忠恕：《美国警务热点研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第236-237页。指挥中心接警员的权力很大，他们可以在一般警情时自行定夺布警，他们能够直接调度某一分局某一派出所的某一辆巡逻车参与处警，并指导他们工作原则和方针包括具体措施。所以，在德国的指挥中心里，我们看到的接警员大都是经验丰富的中年高级警官，他们是实至名归的指挥员。

2.理性的处警原则。在德国将警情分为紧急和非紧急两种，对于紧急警情当然是毫不犹豫地执行处警，但是对于非紧急的警情就会有几种处理方法：对于确实需要警察现场询问的非紧急事件，警察会直接和报案人进行电话联系，约定时间进行谈话；而对于不需要警察到现场处理的，可以直接责成各业务单位进行处理；对于当事人可以自行解决的非紧急问题，警察不会不出警，但也不会立即出警，而是故意拖延一段时间，等当事人不耐烦后进行自我调节或自行协议解决；对于非警务要求，指挥中心会根据实际情况找到相应的社会服务部门进行有偿服务，而且费用惊人，这就使人们在打“110”报警时有所顾虑；另外为了让真正紧急的警情得到处理，而不让非紧急警情占用线路、时间和警力，还开通了市民咨询电话，使“110”报警电话和市民咨询服务电话分开，减轻了报警电话的负担。

3.指挥工作要以技术为支撑。德国警察现代化程度、警察工作科技含量都比较高，指挥工作更是注重提高科技含量。在德国，小到分局规模的指挥中心内部设施都十分完备，警员着装整齐，工作负责，每人监视两台计算机，一台用于接警，另一台储存了大量的信息资料，包括界面地形图以及一些重点防范部位如银行、商店等建筑物的内部结构图，如发生紧急情况，可以立即提取，作为决策依据。指挥中心与街面巡逻人员、车辆时刻保持联系，发布指令，机动快速。在指挥中心内还有设施齐全的临时指挥部，遇有突发事件进行现场指挥，迅速采取对策。②《漫谈德国警察管理经验》，http://wenku.baidu.com.指挥中心设有信息查询服务中心，可以起到两个作用，对于“110”巡逻车来说，可以呼叫该中心及时地对所需要人员和车辆进行查询；对于市民来说，可以拨打该中心的服务电话，查询自己被拖走的车辆的位置。另外，指挥中心还设有视听技术队，主要是为了在发生重大紧急案件时，给指挥中心和指挥部提供现场画面和视频支持。该技术队整合了多部门的视频监控资源，如地铁站、城轨站等地的摄像镜头，在一定情况下，可以直接切换使用这些地方的画面。向警察提供大型活动的安保录像资料，以便警方从中快速地找出犯罪嫌疑人等。总之，利用现代化的技术使德国的指挥工作更具有实用性和时效性。

（三）香港指挥工作创新经验

1.香港指挥控制中心（RCCC）。香港警队结构是四层架构，至上而下分别为总部、总区、区、警署（或分区），香港警队于总部设立一个总的指挥控制中心，负责整个警方的活动。在总区设有行动部，主要负责在总区层面上处理有关行动的问题和程序，行动部下分为三个部门，分别为：指挥控制中心。负责控制总区和警区两个层面的资源调配中枢，起着资讯中心的作用，可以把消息传递到总部指挥控制中心和其他机关，其更重要的职责是接听市民的“999”紧急求助电话，及时作出回应；冲锋队。主要职责是对紧急情况，包括“999”紧急电话召唤作出迅速回应，并且迅速增派军装警务人员到场扑灭罪行；警察机动部队大队。它是一个后备单位，随时为处理内部保安情况及自然灾难提供支援。香港警务处拥有香港岛、九龙及新界三个总区指挥控制中心。

2.信息技术的应用。为了统一指挥协调各警种、各部门的工作，提高快速反应和整体作战能力，香港警方早在1977年就建立了一个通信系统与计算机信息系统相结合的指挥控制系统，称为计算机辅助指挥控制中心（CACCS）。①宣百军：《香港警察的指挥控制中心及其通信与信息系统(上)》，《人民公安》1996年第23期。自1990年起开始使用第二代电脑辅助指挥及控制系统（ECACCS），并将该系统应用于三个总区指挥控制中心的日常运作中，协助警队向市民提供“999”紧急求助服务。ECACCS 系统具备快速而可靠的案件处理及人员调派功能，使警队能够对紧急求助作出迅速而有效的反应。发展至今，警队于2001年向“立法会”申请拨款开发新的系统，即CCⅢ系统。新的系统具备先进的资讯科技和通讯技术，包括备有语音及数据通讯功能的无线电综合通讯系统、“999”紧急求助电话系统及三个资讯应用系统。三个信息应用系统分别为：自动车辆定位系统及地理信息系统。该系统结合全球定位系统和地理信息系统，让接线人员及指挥人员能够透过电子地图实时辨别案件及警车的位置。流动计算机系统。该系统让人员可用无线电通讯机及设于警车内的流动数据终端机与控制中心交换信息，以及查阅多个系统上的数据，例如向车辆牌照及驾驶执照综合数据系统(VALID)查询车辆数据和失车数据，向人事登记系统(ROP)查核身份证的真伪及向第二代警务处姓名查核索引系统(EPONICS)查核被通缉和失踪人事资料。第三代计算机辅助指挥及控制主体系统(CACCS3-CORE)。这是新一代的计算机辅助指挥及控制系统。该系统将继续作为“999”紧急服务的中枢计算机系统，并将其和CCⅢ系统整合。它拥有图像用户接口及支持中文数据输入，令操作更容易和方便。经整合的系统让指挥中心和前线人员能够迅速获得所需信息，从而更有效地作出决策。②香港特别行政区政府香港警务处主页，http://www.police.gov.hk/ppp_sc/.

3.警察通讯员。在指挥控制中心存在这样一批特殊人群，那就是警察通讯员。很多拨打“999”电话的人都以为接听电话的是警务人员，事实上，在总区指挥及控制中心处理“999”救助电话的人员正是部门职系的文职人员——警察通讯员。在香港，对警察通讯员的要求很严格，首先必须具备警务人员的部分特质，同时还要兼备良好的沟通技巧，瞬间作出决定的能力和灵活的头脑，另外还要和在前线工作的警务人员保持良好的关系。成为一名合格的警察通讯员也很不容易，新聘的警察通讯员在当年不会被调派到“999”控制台，只有在分区控制台工作1年和完成5 天的处理“999”求助电话训练课程后，才会调派往“999”控制台。警察通讯员每两个月均会出席训练日，以学习最新的工作程序和知识，亦提供机会给他们促进内部沟通和表达对工作的意见。

四、发达国家、地区指挥工作对我国指挥工作的启示

纵观世界先进国家和地区的指挥工作，无论是世界头号资本主义强国美国，制度和管理堪称典范的德国，还是亚洲的繁荣都市香港，其指挥工作都有独树一帜的地方。我们常说他山之石，可以攻玉，虽然在一些方面，我国内地与他们存在差异，但是我们可以结合我国的实际情况，借鉴他们的先进经验，创新发展我国的指挥工作。

（一）职责分明，社会联动

由于我国“110”报警服务台“四有四必”的承诺，群众事事都找“110”，使得“110”在非警务报警上耗费了大量警力和精力，浪费了有效的警务资源，指挥中心的工作也大大超出了法律规定的任务。而无论是美国的“311”非紧急求助电话，还是德国的非紧急警情处理办法，都给我国的指挥工作以启示。对此我们要建立有限公安的理念，把警力从繁重的非警务工作中解放出来，合理配置警力资源，保证指挥中心的有力指挥。我们要建立真正的社会联动，做到以有限的警力解决紧急事件，把非警务事件分配给社会各行各业解决，促进公安机关与社会其他部门之间的互联互动。

（二）培养实战型指挥员

目前我国指挥中心工作的工作人员多以文职聘用为主，其文化程度较低，素质有所欠缺，流动性强，工作时间短。而德国、香港指挥中心的工作人员都是经过严格筛选和培训考核后上岗的，这就要求我们要着力提升指挥中心工作人员的素质。选拔、培养出一批出色、专业的公安指挥人员，提升理念，强化培训，重视实践，形成一支以高素质民警为基础、骨干能手为中坚、行家专家为龙头的专业人才队伍。

（三）重视科学技术

科学技术是第一生产力，是推动人类文明进步的革命力量。要推动警务工作，就要坚定不移地走科技强警之路，大力推进公安科研投入、科技创新，形成以现代科学技术、高精尖设备、信息化系统为支撑的公安工作新格局。从几个国家和地区的指挥中心建设来看，科学技术是不容忽视的。对于指挥工作来说，有了强大的科学技术做后盾，就能更好地进行系统平台设计，真正地实现扁平指挥、精确打击，在发生重大案件、紧急事件时从容处置。公安指挥工作的创新与发展在公安工作中具有战略意义，我们要在公安指挥工作中学习先进的发展创新经验，打造具有中国特色的公安指挥体系。