再担保体系建设对中小微企业金融服务的影响问题研究

吴建成 黄建

再担保体系建设对中小微企业金融服务的影响问题研究

吴建成 黄建

长期以来，中小企业尤其是小微企业融资渠道狭窄、融资信用缺失、融资成本高的难题一直是制约中小微企业发展的瓶颈。依靠政府有形之手改进金融系统服务，提升中小微企业融资效率，是破解中小微企业融资难的重要途径。而信用再担保体系正是整合各种金融资源、信用资源，搭建中小微企业金融服务平台的有效举措。

中小微企业 融资难 信用再担保体系

中小企业作为国民经济的重要组成部分，其健康发展与否直接关系到我国实体经济的发展水平和质量。目前，我国企业总数突破6000万户，中小企业其中占比近97%，贡献了中国60%以上的国内生产总值以及50%以上的税收，并创造了中国近80%的城镇就业。但从我国融资情况来看，中小企业直接融资大概仅为5%，而国际水平则达70%左右[1]邓雅静：《我国中小企业直接融资占比仅5%国际达70%》，http://news.hexun.com/2014-03-19/163188159.html 2014-03-19。。与此同时，占比0.5%的大型企业贷款余额占到贷款总额50%以上；而占比89.4%、创造GDP1/3的小型企业，其贷款余额却不足10%。

造成中小微企业融资难、融资贵的重要原因，其中一条就是大型金融服务机构动力不足和中小微金融服务主体缺失，政策扶持不到位。2013年7月15日，马凯副总理在全国小微企业金融服务经验交流电视电话会议上强调，“要解决缺信用问题，重点要动员各方力量，健全和完善增信机制。地方各级政府都要把建立健全主要为小微企业服务的融资担保体系，作为扶持小微企业的关键环节来抓，政府要舍得投入，参股和控股部分担保公司，同时以省市为单位建立政府主导的再担保公司。”可见，再担保体系已成为我国发展中小微企业金融服务的重要举措。

一、我国中小企业信用再担保体系的发展的主要阶段

1.萌芽阶段：自1999年，中小企业融资难严重限制着中小企业发展，中国政府开始面临通过解决这个“瓶颈”支持中小企业发展的紧张压力。信用担保公司在解决中小企业融资过程中的作用非常重要，已经成为基本的政策问题，通过引入再担保体系加强这个体系在过去六年里已经得到国家立法的持续支持。1999年国务院通过国家发展改革委员会印发的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》和国务院2005年《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》都包含建立再担保的内容。

到2004年底，中国至少有2188家中小企业信用担保机构，虽然只有不到2%与中小企业有关，但都朝着解决中国中小企业融资困难的方向努力。但与具有成熟信用担保体系的韩国日本相比，中国中小企业信用担保体系的功能还是有限。主要问题是中国的担保体系结构扁平，2000多家担保机构中多数是独立操作，使整个体系没有任何形式的关联或机构支持。

2.探索阶段：自2004开始，个别地区成立独立的再担保机构，一般以财政下属的事业单位或者财政资金委托管理方式进行运作。2005至2006年间，部分省市开始探索不同的再担保概念，得到了各级财政的大力支持。主要运作模式：一是欧盟-江西模式。由江西省企业信用担保公司通过运作欧盟-江西信用担保基金，引进西方的再担保业务模式，对江西省信用担保体系中的市级担保机构提供再担保进行了尝试和探索。二是安徽模式。安徽省中小企业信用担保中心以再担保业务为主，除了自己直接从事少量担保业务以外，还有选择地与地市一级担保机构签订再担保协议。在安徽模式中，“再担保”是指市、县担保公司或中心出自提高信用，壮大实力的需要，将其出具的担保责任向省担保中心申请再担保，当前者全部财产清偿完毕后仍不足以承担全部保证责任时，由省担保中心承担补充清偿责任的行为。该模式仅承担二次损失补偿，更倾向于增强担保机构的信用能力而不是补偿风险损失。三是上海模式。上海的担保体系实行市区（县）两级财政分散出资集中管理，按比例分担风险的运作模式。上海市财政局在2004和2005年与区县政府合作开展风险补偿，全权委托中投保上海分公司管理。四是广东模式。由符合条件的担保机构，按不低于在保余额1%认购再担保基金份额，每份10万元。再担保基金的利息和再担保费收入的一定比例，作为再担保基金的风险准备金。当代偿发生时，先由担保机构履行全部的代偿责任，然后依实凭据按比例向再担保基金请求补充代偿。

这一阶段的再担保体系建设，主要由各地财政部门为主，还局限于财政风险补偿资金的委托管理模式。由于缺少市场化规范，作用发挥非常有限。在这个过程中，还出现了成立国家再担保机构的设想和框架。根据这一设想，由国家出资的国家再担保机构为信用担保公司提供二次损失补偿，当省级再担保机构无法为再担保支付赔偿而破产时，由国家再担保机构承担所有的风险。

3.发展阶段：以2008年东北再担保公司成立为标志，再担保体系建设进入公司化运作为主的阶段。此后，北京、江苏、广东等地以省为单位，陆续成立14个省级为主的信用再担保机构。部分市、县还针对自身实际设立了市、县级再担保公司，其中，江苏、广东、北京、东北成立时间较早，也较有代表性。以江苏为例，截止2013年底，江苏共有7家法人再担保机构，分别由江苏省政府、苏州市政府、淮安市政府、昆山市政府、张家港市政府、武进区政府组建，总注册资本55.09亿元。四年来，累计为各类合作担保机构提供再担保支持2689亿元，为各类企业和项目融资提供直保支持318亿元；发展合作担保机构376家，数量将近全省担保机构的一半，合作担保机构覆盖了全省各县市。2013年全年新增再担保额892.37亿元，再担保责任余额123.02亿元，新增再担保业务2.34万笔，再担保平均放大倍数2.86倍。总体上说，全国再担保业务整体开展较好，有效地支持了担保行业业务的开展，并积极促进了中小微企业融资和地方金融稳定。

二、中小企业信用再担保体系的理论研究

中国再担保制度课题研究组认为，再担保是为担保机构提供约定的最后保证的行为。主要是指再担保机构与债权人（一般是指商业性银行）约定，当担保机构不能履行保证合同约定的代偿责任时，由再担保机构履行最终代偿责任或约定责任的行为。也有学者认为，再担保是一种分散和转移风险，扩大担保资源的担保模式，是为担保人设立的担保。还有学者认为，再担保是指再担保机构对担保机构（原担保人）整体或具体的担保项目提供一定的信用保证。上述论述都从某一方面概括了再担保的特征。总体上看，再担保是在政策性导向下，通过契约方式与中小企业信用担保机构签订的再担保合同，根据合同，再担保机构承担一定比例的再担保责任，增强担保机构的担保能力，规范和引导担保行业，完善中小企业信用担保体系。

从市场化理论分析，再担保体系建设至少解决以下几个问题：

一是再担保应具有市场化特征。在信息不对称的交易市场中，政府资源，尤其是财政补贴、补助等各种扶持资金应该通过市场化方式进入，通过市场这只“看不见的手”来自动调节经济运行和资源优化配置，来达到帕累托最优状态。因此，再担保机构必须是市场主体，最佳方式就是公司化运作，通过契约关系来规范经济行为，通过市场调节解决银保之间的信息不对称问题。

二是再担保具有准公共产品的特性。从再担保为中小企业担保机构服务的实质来看，它是一种公共产品。但由于公共资源的有限性，公共服务的有效性，又需要通过市场化手段，有选择地将这类资源通过市场化契约手段重点支持能够最大化发挥资金杠杆作用的优质担保机构，以及符合政策导向的优质中小企业。

三是再担保应有效解决逆向选择问题。“逆向选择”是指交易双方由于信息不对称和市场价格下降产生劣币驱逐良币，进而导致市场交易质量下降的现象，并从中衍生出逆向选择担保理论。如银保合作中的逆向选择，基于风险考虑，银行一般都要求担保人提供足额甚至超额的担保品，接受较高的贷款利率，给担保机构以及中小企业带来高昂的融资成本。再如，担保再担保合作中的逆向选择。担保机构在申请再担保时，出于经济效益考虑，好的项目一般不会申请再担保，只有担保项目风险过大，其才会申请再担保，这就导致一些风险大、信用等级低的担保机构比风险小、信用等级高的担保机构更加积极地寻求再担保，这无疑增大了再担保风险。

三、再担保体系在中小微企业金融服务中的功能分析

信用再担保体系主要是依靠政府有形之手，通过政策导向，改进金融系统服务，提升中小微企业融资效率。其作用的发挥主要是通过地方政府的政策引导，整合各种银行、保险、证券等各种金融资源；通过再担保体系龙头机构的风险管理技术，增强地方担保机构、中小微企业信用的信用等级，从而搭建起中小微企业金融服务平台，拓宽融资渠道，降低融资成本，管理融资风险。

1.政策导向功能。以再担保机构为主体的信用再担保体系主要由地方财政出资成立，因此政策导向性明显。不仅国家各项产业政策和经济政策会在所涉业务中充分体现落实，违背国家产业政策与环保政策规定的产业项目也会因此受到明令禁止。拥有核心技术，代表未来发展方向，处于国家政策鼓励行业的中小微企业将为此获得极大帮助。

2.信用增进功能。信用再担保不同于信用担保，往往并不直接参与到具体担保业务中去。但拥有国资背景且资金实力雄厚的再担保机构往往通过业务合作，以及监管授权，帮助担保机构提升信用能力，增加担保机构的放大倍数，实现为担保机构增补信用，扩大担保覆盖范围与影响的功能。

3.风险分担功能。信用担保行业属于高风险行业，承担的通常是风险，出售的是信用，收获的却只有微薄利润。一旦遇到坏账，就单笔代偿金额而言就有可能导致担保机构出现亏损甚至面临倒闭风险。责任与收益的不相匹配，使得担保机构的惜保情绪时有出现。而通过加入信用再担保体系，一旦发生代偿事件，担保机构只需按照合同约定比例承担部分损失，部分损失由再担保机构承担即可。这将很大程度上降低担保机构的风险压力，帮助其解决后顾之忧。

4.行业规范功能。我国目前担保行业整体水平仍不是很高。信用再担保体系的建立，将对现有申请加入体系的担保机构进行全方位审查、筛选，对担保机构团队成员水平、风控能力、资金规模等进行评估、考核。在合作经营过程中，也会对业绩不达标的担保机构以及机构违规经营行为提出整改要求与修改建议，甚至取消其合作资格，诉诸法律程序。代偿预警制度、季报管理制度、重大事项报告制度等都将使得加入信用再担保体系的担保机构必须全方位提升业务服务水平，且处于再担保机构的监督之下。这对于担保行业整体进入合理、有序的理性发展阶段而言意义重大。

四、当前再担保体系建设中存在的主要问题

我国再担保体系建设起步较晚，各地经济发展阶段和中小微企业发展状况也不完全相同，从全国范围来看，再担保体系建设缺少统一的成熟的运作模式。

1.对再担保体系的认知和接受程度还处于较低水平。再担保理论研究严重缺失，影响了再担保业务创新和效率提升。不仅是资金需求端的中小微企业不了解再担保，就是专业的金融机构，对再担保运作也没有专门的研究，造成社会认可接受度不高。

2.再担保业务的盈利模式还未建立。从全国范围来看，再担保收费极其低廉，机构运营和业务发展主要依靠非政策性的资金业务和直保业务支撑。目前，再担保机构主要依靠政策扶持和财政补贴。但再担保机构还不能完全享受担保机构的扶持政策。在税收方面，还存在担保费、再担保费重复纳税的问题。在财政扶持方面，再担保公司还不能享受担保机构设立补贴、担保费补贴等政策优惠。再担保风险补偿、资本金补充等机制还有待完善。

3.再担保行业发展环境还不宽松。目前，银行业金融机构是再担保的主要合作平台，但银行业金融机构仅将再担保机构看作风险的承接者，凭借资金供给端的优势地位，不断挤压再担保机构的业务领域和盈利空间。本来有利于中小微企业的免保证金、风险共担等优惠政策不能得到全面有效落实。担保机构与银行业金融机构的不对等合作，影响了再担保风险分担机制的建立和完善。在信贷收紧时，银行不断提高担保机构合作门槛，制约担保机构的担保能力。

4.担保行业的失序影响了再担保事业的健康发展。担保行业规范不足，整体信用水平不高。部分中小微企业信用担保机构货币资本占比小，以不能变现的土地、不动产、机器设备作为注册资本，有的非法抽逃资本，影响了担保机构的担保能力。另外,还有一些中小微企业信用担保机构仍然热衷于从事拆借、搭桥贷款、高风险投资等，加大了机构自身的经营风险。有些中小微企业信用担保机构高比例收取企业保证金，甚至涉嫌非法吸存、非法集资行为，干扰了中小微企业信用担保机构的有序发展，对中小微企业信用担保机构整体形象、放大信用功能作用带来较大的负面影响。

五、加强和完善再担保体系建设的对策措施

中小微企业作为市场经济的重要组成，决定一国经济的发展质量和活力。加大对中小微企业的政策引导和扶持，是必要的公共产品和公共服务。建立和完善中小微企业信用再担保体系，需要自上而下的强力推动，需要推陈出新的自我完善。

1.完善担保、再担保体系的法律法规和政策扶持。

我国信用担保业的起步发展源自20世纪90年代末期，其中一个重要原因就在于我国有关部门出台了一系列鼓励中小微企业信用担保业发展的政策法规，这使得担保行业有了长足的发展。但是目前担保机构目前的发展正面临瓶颈，需要国家给与担保机构法律法规上的扶持。一是应给予担保机构相应的税收政策优惠。2012年4月份，财政部、国税总局下发相关通知，对担保机构准备金税前扣除政策进行较大调整，担保机构税负有所增加，发展受到影响。担保机构是服务中小微企业成长不可或缺的力量，应给予一定的税收优惠，鼓励担保机构成长。建议担保机构纳税参照金融机构标准，即将营业税将降至3%，所得税将降为15%，能够迅速缓解了担保机构的税负压力，刺激担保机构的发展。二是给予明确的法律地位。社会上统筹地将担保机构列为非银行金融机构，但实际担保机构不仅无法领取金融牌照，更无法享受到传统金融机构在法律上的优惠待遇。建议国家对优质的担保机构发放金融牌照，以便其更好地为中小微企业服务，并能增强担保机构自身的竞争力和抗风险能力。三是对担保机构的区别化监管政策。对担保机构的监管指标要与银行的指标有所区分，因地因时制宜，从担保机构的实际发展情况出发，不断调整监管政策，监管政策更要不断细化深入。

2.加强地方政府对再担保体系的配套支持。

资金方面，推进各级财政补贴与再担保体系建设相挂钩。近年来，从中央到省、市、县各级政府对担保行业给予了各种形式的补贴。但在分配这些补贴资金的过程中，由于担保机构分散经营，申报数据的准确性、完整性欠缺，又以自报为基础，导致补贴资金对担保公司的引导和奖励作用大打折扣，甚至出现专吃补贴不做业务的担保机构。再担保公司通过日常合作，具有服务和监控的双重职能，能够准确掌握各地担保机构的实际运营情况。补贴的发放应以省再担保公司对担保机构的评价为重要依据，把担保机构参与再担保的合作情况作为考核指标，实现各项补贴资金的科学分配和归口管理，提高财政补贴资金的针对性、有效性、公平性。同时，积极推进各级财政对再担保公司的投资，做大做强再担保资本金实力，提高信用评级，增强再担保公司的增信功能。

政策方面，建议参照国家融资性担保业务监管部际联席会议的做法，由各省金融办、经信委牵头，利用各省再担保公司和担保行业协会这两个平台，定期召开全省担保行业监管的联席会议，研究扶持担保业发展的政策措施，解决担保、再担保脱节的问题。

税收方面，充分落实国家有关减免中小微企业税收负担，加快推进营改增试点，减免营业税等改革措施。借鉴国内外先进经验，主动帮扶修正中小微企业税负过重的客观现实，同时积极推动落实担保机构风险准备金税前提取政策，并依照再担保公司服务中小微企业的成绩，酌情降低再担保机构的税负，鼓励再担保机构的发展。

政策执行方面，政府应积极落实再担保措施，从政策执行层面商讨解决国土、车管、工商、房管等多部门对担保机构抵质押合同共同管理登记的问题，丰富再担保和担保机构的抵押途径。应由发改委、人民银行、工商、银监、证监等部门牵头，逐步搭建、开放信贷登记、工商年检、信用违纪公用信用信息系统，努力实现对社会公开查询服务、信息共享。

3.推动平等、互利、互惠的银保战略合作。

中小微企业融资难的关键在于信息不对称，进而造成以银行为代表的金融机构同中小微企业互不信任，隔阂矛盾不断加深。为了解决这一不信任问题，必须发挥担保机构的信用中介作用。再担保公司可允许一些规范运作、信用等级较高的担保机构，加入人行征信系统，有效缓解信息不对称问题。同时，再担保公司要主动增强同金融机构间的合作意向，利用再担保机构的国资背景与强大再担保资源，与银行等金融机构建立战略合作关系，共同探索较为成熟的银保合作模式。再担保公司也应加强对银行的营销，促使银行适时适度降低企业融资利率，减少中小微企业融资压力，让中小微企业能够真正地减轻融资负担。

4.建立再担保机构为主体的一体化服务体系。

建立和完善社会化服务体系，加强对中小微企业的综合辅导，增强中小微企业抗风险的能力有重要的意义[1]任笑奇：《构建社会信用体系的几点思考》，〔北京〕《宏观经济研究》2003年第5期。。信用再担保体系非“万能解药”，担保、再担保行业的持久健康发展很大程度上有赖于中小微企业社会化服务体系的建立和完善。只有中小微企业自身素质增强了，经营效益好转了，核心竞争力提升了，自身的融资借贷难问题才能从根本上获得解决，才能整体形成良性循环，进而保障信用担保、再担保体系更安全，更具可持续发展能力。

同时，信用再担保体系在运转运营过程中，也离不开中介机构的帮助与服务。各项法律文件需要律师事务所帮助完善；抵（质）押资产处置等工作可以委托中介服务机构参与处置；企业信用信息可以通过购买信用中介结构的征信报告予以完善。

为了进一步增强中小微企业自身素质，再担保体系的功能和作用不仅仅要体现在对担保机构的业务扶持上，更应体现在与政府、银行共同推动的一体化的服务上。在法律服务方面，对内应有为中小微企业提供法律、法规和服务导航为主的综合信息服务平台，对内建立完善政府、律所、中小微企业密切合作的良好机制，提高应对国际贸易争端的诉讼能力；金融服务方面，建立健全覆盖所有企业层次的，能够满足企业需求的金融服务体系，真正将创造公正、公平、公开的金融服务工作做到实处；信息服务方面，建设信息服务数据库，建立信息服务网络，利用先进信息技术向社会逐步开放政策、技术、市场等信息服务体系，降低中小微企业信息获取及社会交流成本；同时推广互联网思维模式，鼓励中小微企业产业互联网化，互联网企业产业化，积极推进互联网产业与电子商务事业发展；服务机构建设方面，积极搭建中介联络平台，引导、监管交由政府负责，其余全部放权市场；积极鼓励、支持高等院校、科研机构面向中小微企业合作展开各项服务。

5.发挥社会信用体系对再担保体系建设的促进作用。

信用担保安全运行的基础是社会信用体系的完善与社会信用意识的普遍提升。没有一个完善的社会信用体系作为保障、社会普遍缺少信用意识和信用道德规范，信用担保业将很难实现可持续发展。

再担保公司大多不直接参与具体担保业务，但为对体系内担保机构和业务种类有充分的了解，后台可以收集、汇总到大量金融机构、担保机构对中小微企业所开展实施的融资信贷业务数据，能够及时了解的担保业务的风险现状，并可在法律允许的范围内，为相关部门提供、分析相关信用资料。实现以担保行业为切入点，以企业担保信息为基石，在无需另设机构的情况下，帮助组建社会信用体系。并可通过数据分析，发挥自身专业优势，建议改进担保机构风险业务模式，甚至对中小微企业提供信用风险管理建议，尽可能降低社会信用风险，减少社会交易成本。

〔责任编辑：天则〕

On the Impact of Building a Credit Reguarantee System on the Financial Service for Medium,Small and Micro Enterprises

Wu JianchengHuang Jian

Such problems as limited financing channels,financing credit deficiency,and high financing costs have been bottlenecks to restrict the development of medium,small and micro enterprises. Therefore,the ways to resolve medium,small and micro enterprises'financing difficulty include relying on the government to improve financial service and increase their financing efficiency.Thus,a credit reguarantee system is an effective measure to integrate various financial resources and credit resources and build a financial service platform for medium,small and micro enterprises.

medium,small and micro enterprises;difficulty in financing;credit reguarantee system

吴建成、黄建，江苏省信用再担保有限公司210009