统筹城乡社会保障制度的经济效应分析——基于江苏省的研究

陈际华

统筹城乡社会保障制度的经济效应分析
——基于江苏省的研究

陈际华

随着人口老龄化的深入发展和城镇化脚步的加快，统筹城乡社会保障体系显得尤为紧迫。以江苏省为例，统筹城乡社会保障制度所产生的经济效应主要体现在以下几个方面：社会保障水平随经济的发展和统筹层次的提高而上升；个人福利的增进效应十分明显；社会保障制度的收入再分配效应得到体现；对劳动力的供给和需求均会产生影响，将降低劳动者在流动过程中的成本，有助于劳动力的合理流动；社会保障支出占财政支出的比重进一步加大；从长期来看，这将影响投资、储蓄和消费。

城乡 统筹 社会保障制度 经济效应

统筹城乡发展，是我国根据现阶段经济社会发展的特点和突出矛盾而做出的重大决策。随着人口老龄化的深入发展和城镇化进程脚步的加快，统筹城乡社会保障体系的紧迫性显得尤为突出。十八大报告明确提出要统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，最终目标是实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。“十二五”阶段，江苏省将统筹兼顾推进城乡区域协调发展，加快城乡发展一体化，加快建立城乡均等的公共就业服务制度，探索实现农村养老保险与城镇职工养老保险接轨……加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。统筹城乡社会保障制度的经济效应，体现在个人福利、收入再分配、劳动力的供求与流动、财政负担、储蓄与投资、消费等各方面。

一、社会保障水平随经济的发展和统筹层次的提高而上升

近年来，江苏省社会保障水平随着经济的发展和统筹层次的提高而逐年上升。“十一五”期间，江苏省城镇养老、医疗、失业三大保险覆盖率高于95%，新型农村合作医疗保险参保率高于99%；社会救助体系基本建立；新型农村社会养老保险实现全覆盖[1]《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，2011。。《2012年度江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》中提到：2012年，江苏省社会保障体系加快完善，覆盖面持续扩大，待遇水平稳步提高[1]江苏省人力资源和社会保障厅：《2012年度江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www. jshrss.gov.cn/sjybg/。。

以养老保险为例，近五年来（2008-2012年）江苏省各项养老保险的参保人数、基金收支情况、人均养老金水平等方面都呈现出不断上升的趋势。截止2012年底，随着城乡社会保障体系统筹力度的加大，以上各项指标都有大幅度的增长。

企业职工基本养老保险参保人数从2008年的1641.36万人增加到2012年的2308.1万人；机关事业单位养老保险参保人数从2008年的110.29万人增加到2012年的119.5万人；新型农村社会养老保险参保人数从2008年的361.64万人增加到2011年的1557.4万人。详见图1。

图1 2008-2012年江苏省三项养老保险参保人数（单位：万人）资料来源：2008-2012年《江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》。2012年新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并统计为城乡居民社会养老保险。

2008-2012年江苏省各项养老保险的基金收支情况也呈现出逐年增长的发展趋势。到2012年，三项养老保险的基金收入分别达到1566.2亿元、149.2亿元和153.5亿元（此项为城乡居民社会养老保险基金收入）；基金支出分别达到1078.1亿元、149.5亿元和109.7亿元（此项为城乡居民社会养老保险基金支出）。详见表1。

表1 2008-2012年江苏省各项养老保险的基金收支情况

2011年，出台《江苏省城镇居民社会养老保险制度实施办法》，全省13个省辖市均已实施城镇居民社会养老保险制度，实现了城乡社会养老保险制度全覆盖[2]江苏省人力资源和社会保障厅：《2012年度江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www. jshrss.gov.cn/sjybg/。。

2012年末被征地农民参加城乡居民社会养

老保险20.1万人，参加企业职工基本养老保险232.7万人，享受被征地农民基本生活保障237.3万人[3]江苏省人力资源和社会保障厅：《2012年度江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www. jshrss.gov.cn/sjybg/。。

二、个人福利效应

现代社会保障的理论渊源深厚，它的基础之一来自于福利经济学。以英国经济学家庇古为代表创立的福利经济学的核心思想是：通过国民收入的提高和国民收入再分配，增加社会的福利[4]郭士征：《社会保障研究》，上海财经大学出版社2005年版，第15页。。福利经济学认为，社会发展的目标不是物质财富的增加，而是社会福利的不断增长，如果所有社会成员的个人福利都增加了，那么社会福利也就增加了[5]姚明霞：《福利经济学》，〔北京〕经济日报出版社2005年版，第3页。。所以，社会福利首先体现为社会成员个人的福利，社会福利的大小取决于影响社会成员个人福利大小的因素。这些因素包括社会保障制度、政府的财政转移等方面。因此，社会保障制度的健全和完善对社会成员个人福利水平的高低有重要影响。

在江苏省统筹城乡社会保障制度的过程中，个人福利的增进效应是十分明显的。以养老保险为例，养老金替代率是衡量养老金待遇“充足性”的重要指标。根据国际劳工组织于1952年颁布的102号公约，国家要向一个缴费满30年的中等收入者提供不低于40%的养老金替代率水平[1]〔美〕科林·吉列恩等：《全球养老保障——改革与发展》，〔北京〕中国劳动社会保障出版社2002年版，第42页。。世界银行也建议，一个典型的全日制职工要维持其退休后的生活水平需要获得40%左右的养老金替代率水平。

2009年10月江苏省开始实施企业职工基本养老保险省级统筹，在实施省级预算管理和统筹调剂基金基础上，逐步提高省级统筹水平，企业离退休人员月人均养老金逐年增长。根据表2，2012年企业离退休人员月人均养老金已经达到2001年的3.03倍。由于企业职工月平均工资增长幅度较大，例如2012年企业职工月平均工资达到2001年的4.32倍，而且逐年涨幅均高于人均养老金的增长。因此，2001-2012年江苏省企业离退休人员养老金替代率水平总体呈逐年下降的趋势，但均高于国际劳工组织规定的40%的养老金替代率水平。

此外，2011年末全省新型农村社会养老保险参保人数1557.4万人，其中已有812.3万人领取了每人每月60元的基础养老金，比上年末增加65.3万人。随着城镇居民社会养老保险制度的实施、推广和城乡社会养老保险制度的全覆盖，更多的人享受到了养老保障。根据2011年出台《江苏省城镇居民社会养老保险制度实施办法》，政府对符合领取条件的参保人全额支付城镇居民社会养老保险基础养老金；确定基础养老金标准为每人每月最低60元；参加城镇居民社会养老保险的人员，年满60周岁，可按月领取养老金[2]《江苏省城镇居民社会养老保险制度实施办法》，苏政发（2011）144号。。个人福利增进效应明显，这也是社会保障制度的最终发展目标之一。

表2 2001-2012年江苏省企业离退休人员养老金替代率

三、收入再分配效应

社会保障制度以增加全体社会成员的社会福利为目标，为社会成员在遭遇年老、疾病、失业等社会风险时提供必要的经济保障，具有典型的收入再分配功能和特征。我国目前采用部分积累的社会保险基金筹集方式，将现收现付制和完全积累制相结合，其中基本养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的模式。因此，随着社会保障覆盖面的加大和统筹层次的提高，社会保障制度的收入再分配效应体现得更加明显。

以养老保险为例，近年来江苏省统筹城乡社会养老保险制度力度逐年加大：2009年开始实施企业职工基本养老保险省级统筹；2009年实施开展了新型农村社会养老保险，2011年出台《江苏省城镇居民社会养老保险制度实施办法》，全省13个省辖市均已实施城镇居民社会养老保险制度；2011年解决了被征地农民的养老保险问题，实现了城乡社会养老保险制度全覆盖。

江苏省加大统筹城乡社会养老保险力度的收入再分配效应，主要体现在以下两个方面：

1.城乡居民代际间的收入再分配

这种收入再分配随着经济的发展、工资水平的不断提高、缴费金额和给付金额的不断增加而呈现出一种延续性状态。目前我国的企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度均实行社会统筹和个人账户相结合的模式。其中的社会统筹账户具有较强的社会共济性特征，在社会养老保险的覆盖面扩大、统筹层次提升的过程中，城乡居民代际间的收入再分配效应得以突出体现。

2.城乡居民个人在生命周期内的收入再分配

城乡居民个人的正常生命周期，分为工作年限和退休年限。为保障退休年限的经济来源和生活质量，将工作年限的部分收入延迟到退休年限使用，实现城乡居民个人在生命周期内的收入再分配。统筹城乡社会保障制度之前，部分城乡居民游离于社会保障体系之外，只能依靠自身和家庭的力量来维持老年生活，生活质量和水平得不到保障。江苏省推进统筹城乡社会养老保险力度之后，特别是新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度的实施和全覆盖，实现了应保尽保，让城乡居民个人在生命周期内的收入再分配有了制度的保障。

此外，统筹城乡社会保障制度还体现出收入高低不同群体间的收入再分配。以江苏省的城镇居民社会养老保险制度为例，虽然个人缴费档次不同，从100元至1200元分为12个档次，但是政府对符合领取条件的参保人全额支付的每人每月最低60元的基础养老金都是均等的。政府部门对高收入群体征收累进税，再通过政府补贴基础养老金的方式用之于民，这一过程在一定程度上实现了收入高低不同群体间的收入再分配。

四、劳动力供求及流动效应

统筹城乡社会保障制度对于劳动力的供求和流动都会产生相应的经济效应。

1.劳动力供给方面

统筹城乡社会保障制度，会为劳动者提供更有力更规范的保障，将有效地激发劳动者的工作积极性，促进劳动力的供给。但是，面对社会保险费用的缴纳，还要进一步分析由此产生的替代效应和收入效应。缴纳社会保险费用，当期工资率下降，则闲暇的机会成本降低，劳动者倾向于选择用闲暇替代劳动，从而减少劳动力供给，此为替代效应。另一方面，缴纳社会保险费用，使得个人收入减少，劳动者倾向于增加工作来弥补收入的损失，此为收入效应。通过分析替代效应和收入效应的强弱关系，可以判断最终对劳动力供给产生的影响。在工资率下降的情况下，如果替代效应大于收入效应，则总效应体现为减少劳动力供给；如果收入效应大于替代效应，则总效应体现为增加劳动力供给。

2.劳动力需求方面

社会保障制度对劳动力需求的影响，主要体现在社会保险缴费影响雇主对劳动力资源的需求方面。社会保障制度如何影响劳动力需求，国内学者对此观点不一。从企业社会保障缴费的角度，一种观点认为企业社会保障缴费有利于增加劳动力需求，另一种观点则认为企业社会保障缴费会减少劳动力需求。

随着城乡社会保障制度的健全和统筹层次的逐步提高，社会保险费用支出呈现增长趋势雇佣劳动力的成本必然增加。劳动力的成本增加相当于工资率的上升，因此，从这一角度出发，无论是大型还是中小型企业的雇主，都会考虑减少劳动力需求，或者通过提高劳动强度、降低福利待遇水平等方式，将缴费成本转嫁给劳动者。总之，社会保障水平的提高，将会影响劳动力的价格，进而对劳动力市场的供求关系产生影响。

3.劳动力流动方面

劳动力流动，既是人力资源在区域间的转移，也是人力资本在地区间的迁移。单个劳动者为了实现自己的利益，在劳动力市场上有流动自由选择性的情况下进行的自愿迁移行为如何被决定，可以借助计算流动净收益现值的公式进行估计。

其中，Bjt为在t年从新工作j中得到的效用；Bot为在t年从原工作o中得到的效用；T为在工作j上的预期工作年限；r为贴现率；C为在流动过程中所产生的直接成本和心理成本等，即效用损失[1]罗纳德·G·伊兰伯格、罗伯特·S·史密斯：《现代劳动经济学——理论与公共政策》（第十版），〔北京〕中国人民大学出版社2011年版，第305页。。根据该公式，如果单个劳动者的流动净收益现值＞0，则表示收益期望值大于流动带来的综合成本，此人将会进行流动。在其他情况不变的情况下，两种工作之间的效用差（Bjt-Bo）t越大，净现值越大，就越容易发生劳动力流动。

在劳动力市场中，流动成本偏高的状况不仅会对参与流动的劳动者个人收益造成影响，也会对全省、全国形成统一开放的劳动力市场产生阻碍。人口迁移理论认为，对成本和收益的考虑是决定人们是否迁移的基本动因，也是个人寻求利益最大化和成本最小化的合理决策的过程[2]曾湘泉：《劳动经济学》（第二版），〔上海〕复旦大学出版社2012年版，第238页。。从经济学的角度，劳动力流动成本包括与迁移有关的直接成本，流动过程和寻找工作所产生的机会成本，以及丧失社会联系和社会资本的心理成本等。由于我国长期以来劳动力市场的不健全和不完善，区域之间市场分割现象较为严重，劳动力自由流动受到各方面条件限制，流动成本居高不下。

城乡社会保障制度的健全和完善，是降低劳动力流动成本、促进劳动力市场健康发展的重要因素之一。在城乡社会保障制度没有得到有效统筹的情况下，在劳动力流动的过程中，直接导致其就业成本、生活成本、心理成本和风险成本偏高。这一现象在当前农村剩余劳动力转移流动的过程中体现得尤为明显。这些外来劳动者没有本地户籍，也就没有与户籍相关的各项保险和福利；融入城市的生活成本高；享受不到当地居民的同等待遇，心理压力加大；缺乏流出地的土地等基本保障，也难以获取流入地的社会保障，伤病风险也随之增大。此外，还存在大量外来劳动力已经参加当地社会养老保险，但是在流动过程中无法转移接续而无奈退保的现象。因此，统筹城乡社会保障制度，进一步扩大社会保险覆盖面，完善各项法律法规，出台基本养老保险关系转移接续暂行办法等，这都将降低劳动者在流动过程中的直接货币成本、心理成本和风险成本，有助于劳动力的合理流动。

近年来，江苏省统筹推进城乡社会保障制度建设。2009年10月8日，江苏省开始实施《江苏省企业职工基本养老保险省级统筹实施意见》；截止2012年10月底前江苏省13个市已基本完成了“城居保”和“新农保”制度上的合并，这也意味着城乡居民的养老今后将会“一视同仁”。在转移接续方面，为了促进“职保”“、新农保”、“城居保”这三大养老保险之间的衔接，江苏省政府于2007年出台制度，将原来的“城镇职工基本养老保险办法”改为“企业职工基本养老保险办法”，要求城镇和乡村的各类企业、个体工商户和灵活就业人员全部参加企业职工养老保险，从而为农民工同等参加城镇养老保险创造了条件，为三大养老保险之间的衔接做好了铺垫。2010年4月16日，江苏省颁布《江苏省企业职工基本养老保险关系转移接续实施意见》，对跨省流动的和省内流动的就业人员基本养老保险关系的转移接续提出了实施办法。

江苏省的劳动力流动规模逐年扩大，对统筹城乡社会保障制度提出更高要求；而城乡社会保障制度的有效统筹，也将进一步降低劳动力流动成本，推动省内外劳动力的合理流动和劳动力市场的健康发展。

五、财政效应

统筹城乡社会保障制度，扩大各类社会保险覆盖面，提升统筹层次，增进参保人员和各类社会群体的个人福利，都离不开政府财政的支持。政府财政的大力支持，有利于保证城乡社会保障制度的持续稳定运行。加大城乡社会保障制度的统筹力度，提升统筹层次，这一过程必然会增加对政府财政的资金需求量，增强对财政支出的依赖性。

从表3可以看出，随着江苏省社会保障体系的发展，社会保障支出占财政支出的比重呈逐年上升的趋势，从2001年的4.57%上升为2012年的7.94%。特别是“十一五”期间，一直保持在7% -8%左右。从社会保障支出的实际支出额来看，2001年仅为33.31亿元，2012年达到557.77亿元，约为2001年的16倍左右。

表3 2001-2012年江苏省财政收支和社会保障支出情况

统筹城乡社会保障制度的过程中，社会保障支出占财政支出的比重进一步加大，政府财政的支持力度发挥着越来越重要的作用。

以江苏省新型农村社会养老保险为例，2009年底，江苏省政府印发的《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》的通知中明确规定：新农保基金主要由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。其中政府补贴是指，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金；基础养老金由中央财政、省财政和地方财政共同承担；省财政（含中央财政补助）对县（市、区）按人均财力分档给予补助，对经济薄弱地区给予重点倾斜[1]《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》，苏政发（2009）155号。。正是因为新农保政策加大了各级政府补贴的力度，“十一五”期间，江苏省新型农村社会养老保险实现全覆盖，新型农村社会养老保险参保人数从2009年的591.37万人增加到2011年的1557.4万人。

于2011年7月1日启动的江苏省城镇居民社会养老保险，类似于新型农村社会养老保险制度，也采用了居民分档次缴费，政府对符合领取条件的参保人全额支付城镇居民社会养老保险基础养老金的基金筹集政策。基础养老金由中央财政、省财政和地方财政共同承担，省财政（含中央财政）对市、县按人均财力分档给予补助，对经济薄弱地区给予重点倾斜[2]《江苏省城镇居民社会养老保险制度实施办法》，苏政发（2011）144号。。到2011年底，城镇居民社会养老保险制度全面推行，基本实现全覆盖。

目前，有条件的地区已经开始合并新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度。《2012年度江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》也已经将新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度合并统计，统称为“城乡居民社会养老保险”：2012年末全省城乡居民社会养老保险参保人数1479.4万人，领取基础养老金人数879.9万人[3]江苏省人力资源和社会保障厅：《2012年度江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www.jshrss. gov.cn/sjybg/。。按照每人每月领取基础养老金最低60元计算，2012年政府补贴的基础养老金部分约达到63.35亿元。

这些财政补贴政策，无疑会加大财政负担。但与此同时，对实现城乡社会保障制度的统筹目标，扩大覆盖面，提高参保率，提升社会保障水平都发挥了积极有效的推动作用。随着人口老龄化的加深和加剧，统筹城乡社会保障制度还将更多地依赖政府财政的支持，财政支出向社会保障领域、公共服务领域更多倾斜，提升社会保障和公共服务的整体水平。

六、投资、储蓄和消费效应

社会保障基金和资本市场的良性互动，更有利于实现社保基金的保值和增值。统筹城乡社会保障制度的进程中，各项社会保障制度越来越完善，参保人员逐年增加，社会保障基金规模也会越来越大。以江苏省基本养老保险的基金收支情况为例，2003年末，全省基本养老保险总收入为232.5亿元，总支出205.8亿元[1]江苏省人力资源和社会保障厅：《2003年度江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www.jshrss. gov.cn/sjybg/。。到2012年末仅全省基本养老保险基金总收入已经达到1869.9亿元，基金总支出1337.3亿元[2]根据《2012年度江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》相关数据计算。。如何进行养老保险基金在资本市场的有效地投资运作，这是一个值得深入研究的问题，也势必对资本市场产生重大影响。

社会保障制度是影响消费和储蓄的重要因素之一。各项社会保障费用的缴纳既会影响企业和个人当前的收入，又会对企业和个人未来的收入产生影响，进而影响消费和储蓄。以个人为例，在工作年限缴纳社会养老保险费用，会直接减少当期的可支配收入；在退休年限得到支付的社会养老保险金，又将使手中的可支配收入增加。如果社会保障制度不健全，个人当期收入减少和预期收入的不确定将促使消费下降、储蓄增加。因此，在统筹城乡社会保障制度的过程中，扩大各类社会保险覆盖面，提升统筹层次，健全和完善各项社会保障制度，将会使城乡居民对未来收入有着稳定的预期。长期来看，将有利于刺激消费增加，实现扩大内需、经济持续增长的目标。

〔责任编辑：天则〕

An Analysis of the Economic Effects of the Urban and Rural Social Security System's Integration—Based on Jiangsu Province

Chen Jihua

Along with the further development of the aging of population and the urbanization,the urban and rural social security system's integration becomes more and more urgent.Taking Jiangsu province as an example,the economic effects of the urban and rural social security system's integration is mainly reflected in the following aspects:the level of social security is developing with the development of economy and the improvement of integrate level;personal welfare enhancing effect is obvious;the income's redistribution effect of social security system is significant;supply and demand of labor will be affected importantly,the cost of the labor'migration will be reduced,and it will contribute to the rational flow of labor;the financial burden will increase;in the long run,it will also affect the investment,saving and consumption.

the urban and rural's integration；social security system；economic effect

陈际华，河海大学公共管理学院讲师 210098

本文系江苏省社科基金项目“统筹城乡社会保障体系研究”（课题编号：11GLD017）的阶段性成果。