我国征地制度的缺陷及成因分析

宋茂华

(1.湖北文理学院汉江研究院，湖北襄阳 441054;2.荆楚理工学院新农村科技学院，湖北荆门 448000)

我国征地制度的缺陷及成因分析

宋茂华1，2

(1.湖北文理学院汉江研究院，湖北襄阳 441054;2.荆楚理工学院新农村科技学院，湖北荆门 448000)

随着工业化和城市化的加速，大量农村土地被征用。因征地引发的社会矛盾日益凸现。文章分析了我国征地制度存在的缺陷:征地行为不规范、土地资源浪费严重、征地补偿标准低、土地收益分配不合理，以及造成征地制度缺陷的成因，并且提出了完善我国征地制度的对策、建议。

征地制度;农地产权;征地补偿

快速的工业化和城市化进程加大了对建设用地的需求，导致大量农民承包地被征用，成为非农建设用地。随着征地规模的扩大，因征地引发的社会矛盾日益凸现。据中央财经工作领导小组办公室的调查统计，因征地问题引发的农村群体事件已经占全国农村群体性事件的65%以上，严重影响了农村社会的稳定(中财办，2006)。矛盾的根源在于目前不合理的征地制度。现行的征地制度因为征地范围过宽、补偿标准偏低、征地程序缺失，严重损害了农民利益而为人所诟病。

一、征地制度的缺陷

(一)征地行为不规范

土地征用是政府为满足公共利益的需要而依法强制取得他人土地财产权利并给予补偿的行为。征用权是统治者在没有征得土地所有者统一的情况下将财产用于公共利益目的的权力，是一种政府与生俱来的权力(Barlowe，1978)。为了确保国家为公共利益才行使征地权，各国对土地征用权的行使都有严格、详细的规定。我国《宪法》、《土地管理法》规定，国家为了公共利益需要，可以征用农民土地，并且给予合理补偿。但是，在我国的征地实践中，由于对公共利益的范围缺乏严格、规范的界定，相关的法律、法规对公共利益的表述模糊，导致“公共利益”和“非公共利益”缺乏明确的边界，为政府滥用征地权大开方便之门，征地范围从公共利益需要扩大到非公共利益需要的用地项目。并且在征地过程中，政府将以公共利益名义低价征得的土地以高价投放到商业用途，获取巨额收益。巨额的土地转让收益激励政府不断扩大征地规模，最终造成政府征地行为失范、加剧土地征用过程的无序化状态。

(二)土地资源浪费严重

由于征地补偿标准严重低于土地真实价值，征地成本低，土地价格不能反映土地资源的稀缺程度，造成我国土地资源浪费严重。在我国耕地资源相对短缺的情况下，出现了大量的土地征而不用。

(三)征地补偿标准低

《土地管理法》规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物费和青苗补助费，补偿费和安置补助费的总和不得超过被征地年产值的30倍。但是，这一征地补偿标准不合理表现在以下几个方面:第一，征地补偿费偏低。我国征地补偿费严重偏低，并且实行一次性支付补偿费的方法，没有考虑物价上涨等因素对被征地农户生活带来的影响，无法保证农户土地被征收后生活水平不下降;征地补偿费低还导致用地成本低，土地价格不能反映我国土地资源的稀缺程度，带来土地资源的粗放利用和浪费现象严重;第二，征地补偿费计算方法不科学。征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费通常按照被征土地原用途前三年平均年产值最高不超过30倍计算，这种计算方法没有考虑到土地的利用方式、种植制度、种植作物的类型以及土地专用后的市场价值，没有充分考虑土地的生产要素功能、社会保障功能等给农民带来的利益。

(四)土地收益分配不合理

土地征用过程中土地收益分配不合理表现在以下两个方面:第一，征地补偿费分配不合理，农民获得的比例偏低。据统计，在我国征地补偿费用分配中，农民只得5～10%，村集体得25～30%，县、乡(镇)得60～70%(经济体制改革动态跟踪与改革建议课题组，2010);第二，农地转为非农用地后土地增值收益分配不合理。土地价值是由土地未来收益的净现值决定，土地收益又取决于土地的用途，农用地转为非农建设用地，会带来土地收益的增加，发生土地增值。王小映(2006)等将农地转用产生的土地增值分为两部分:一部分是在土地征收环节政府以税费形式取得的土地增值收益，即初次增值;另一部分是在土地供应环节政府通过用地者支付的土地受让价款或者土地出让金取得的土地增值收益，即二次增值。根据王小映等人的统计，政府税费收入即初次增值收益占当地平均土地取得价格的比例，东、中、西部地区分别为48.5%、41.9%、35.8%;二次增值收益中，每平方米土地增值收益，东、中、西部地区分别为149.8元、123.6元、75.2元，占土地供应价格的比例分别为69.2%、73.2%、55.6%;而政府获得的二次增值收益占比，东、中、西部地区分别为74.4%、74.5%、26.6%(王小映，2006)，剩下部分为开发商获得。可见，巨大的土地增值收益被各级政府以各种税、费的形式获取，剩下部分被政府和开发商获得，农民和村集体无法分享农地转用的巨额增值收益。

(五)征地程序缺失

程序公正是结果公平的制度保障。征地过程中农民缺乏必要的知情权、参与权和抗诉权(国务院发展研究中心课题组，2009)。我国征地制度的实践表明，政府征地程序缺失，在土地利用规划、公共利益确认、制定征地补偿标准时，未能广泛听取被征地农民和农村集体经济组织的意见，农民缺乏参与征地过程的渠道，导致公共利益的审查、征地补偿标准的制定，都是由政府单方面决定。根据国务院发展研究中心中国土地政策综合改革课题组的调查资料表明，征地补偿方案确定过程中，只有22.4%的农户表示当地政府和村委会人员开会并且上门征求过意见;21.5%的农户表示仅仅开会听取意见;48.1%的农户表示征地前没有听取意见;8%的农户表示“不了解当时情况”。在征地过程中，32.2%的家庭积极参加相关村民代表大会并表达意见，39.7%的家庭没有参加但委托别人参加，19.7%的家庭表示没有召开会议(国务院发展研究中心中国土地政策综合改革课题组，2006)。

二、现行征地制度缺陷的原因分析

(一)农地产权残缺

第一，农地所有权缺乏法律保障。农村集体所有的土地只有用于农业用途时，其土地权益才会得到国家法律、法规的保护;如果农地一旦改变用途，则农地的所有权就由村集体转移到国家，农民自动丧失集体土地的所有权。由于土地所有权主体的变化，土地改变用途产生的巨额增值收益与农地的原始所有者无关，农民或村集体不能获取农地改变用途的增值收益。第二，农地使用权受到严格限制。我国《农村土地承包法》规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，但是，《农村土地承包法》同时规定，承包方“不得改变土地的农业用途，不得用于非农建设”。这项规定将农民的承包地用途限制在农业，农民没有将集体土地使用权流向收益更高的非农用途的权益，农民获取的土地收益仅限于农业用途的收益。因此，政府以土地农业用途产生的收益制定征地补偿标准就有了法理依据。这是导致农民不能分享土地增值收益的重要原因之一。第三，农地的转让权受到限制。在工业化和城市化的过程中，农地的产权主体能够在多大程度上分享农地转为他用引起的增值，是由农地产权制度——特别是农地权利的转让制度决定的(周其仁，2004)。《农村土地经营权流转管理办法》规定，“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则”、“受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途”、“受让方应当具有农业经营能力”。现行的法律、法规将农民拥有的农地转让权限定在农业用途，要求农地流转承担稳定农村土地承包关系等政治责任，并且对受让方的资格进行了明确的限制，使得农民的承包地不能流向效率更高的领域，妨碍了农民最大化土地转让收益权利的实现。如果农地改变农业用途，流向收益更高的工业、商业等领域，承包农户的农地转让权就不再得到法律的保护。《土地管理法》规定，农地转为非农建设用地，必须经过政府征收环节，将农民集体所有的土地变为国家所有，再由政府以协议转让、“招拍挂”等形式出让国有土地使用权，农民没有买卖自己土地的权力。这一制度安排要求农地专为非农建设用地必须以土地国有化为基础，国家征用是农地转为非农建设用地的唯一合法途径，政府成为农地转让一级市场唯一合法主体。政府的垄断地位和拥有的行政强制力使政府可以排斥市场机制配置土地资源，压低土地价格，降低征地补偿标准，将农民承包地的产权租金变为行政权力租金。

(二)政府征地行为不受约束

征地权是政府与生俱来的权力。我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是，由于缺乏一套科学的关于土地征收行为的监督约束制度体系，对公共利益的界定也缺乏一套严格、合理的标准，政府手中掌握了巨大的自由裁量权，而农地的所有者村集体和使用者农户被排斥在征地过程之外，农民的知情权、参与权、决策权和异议权被剥夺，因此，征地范围的确定、征地项目是否符合公共利益属性以及征地补偿标准的确定、补偿费的发放，全凭政府部门说了算。最终必将导致政府征地权的滥用和政府征地行为失范。

(三)现行征地制度承载着为我国工业化和城市化提供资金和廉价土地、推进城市化进程的特殊社会功能

现行征地制度的首要功能是为我国快速城市化提供所需要的土地。我国正处在工业化和城市化快速发展的时期，对土地的需求急剧增加。城市化的过程也就是大量农地非农化的过程。如果没有现行征地制度的建设用地供应功能，我国超常规城市化建设是难以获得足够的建设用地的。征地范围过宽问题的出现，正是与现行征地制度承载的为快速城市化提供建设用地的社会功能息息相关。不仅如此，我国现行征地制度为地方政府承担起了为地方政府积累城市建设资金的责任，是地方土地财政的重要制度基石。蒋省三、刘守英对东、中、西部数省的调研发现，房地产税和建筑业税增长最快，是地方政府财政预算内收入的主体，而这两项税收的增长与城市化的迅速扩张和农地转为非农用地相伴而生，从1952～2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益位51 535亿元(党国英，2005);然而，补偿标准过低问题的出现与农地承担的此项社会功能息息相关。1994年分税制改革后，各级政府财权和事权严重不对称，财权上收，事权下放，地方政府面临资金不足的窘境。为了筹集到足够的城市建设资金，地方政府必然会压低征地补偿标准，以获取更大的土地转让差额收益，从而导致过低的征地补偿标准。地方政府获取的巨额土地转让收益和农民获得的过低征地补偿是一枚硬币的两面。

三、对策和建议

(一)尊重农民拥有的农地用益物权，建立与此相适应的征地补偿制度

经过近30年的改革，我国基本形成了“两权分离”的城乡土地制度。国家土地所有权和集体土地所有权是我国土地公有制得以实现的两个基本法律制度(靳相木，2008)，在保持国家土地所有权和集体土地所有权的同时，发展出土地承包经营权、宅基地使用权等土地用益物权。征地制度改革必须遵守着两个基本法律制度，正视设立于农村集体所有土地之上的土地用益物权，尊重和保护农民拥有的承包地用益物权，在国家征收农民土地时，土地用益物权必须成为土地征用权的标的，让土地承包经营权人成为土地征用之相对人并且享有相关权利，并且在用益物权制度的基础上界定农村集体所有土地上农民拥有的权利，确定征地补偿的标准。因此，未来征地制度改革的重点应该从单纯“提高征地补偿标准”向“尊重农民的土地物权”转变，因为任何单纯提高征地补偿标准、剥夺农民获取土地增值收益的征地补偿，都缺乏对农民土地用益物权这一权利的保护。根据用益物权的基本原理，所有人一旦为非所有人在其所有物上设立了用益物权，除期限届满和用益物权人违反物权契约的情形外，所有人是不能收回用益物权的。农村土地征收是政府运用公共权力强制消灭设立于集体土地上的用益物权，因此应该给予土地被征收农民因失去用益物权而蒙受的损失;并且农地征收带来土地用途的改变，引起土地市场价价值的提高，而土地市场价值提高，部分来源于农民放弃农地用益物权的代价。因此，征地制度改革应该确保农地用益物权主体获取土地增值收益、参与征地决策的权利，以维护农民的土地权益。

(二)建立城乡一体化的土地市场

打破政府对土地一级市场的垄断，建立农村集体建设用地直接进入土地一级市场的机制，允许符合土地利用总体规划的农村集体建设用地直接进入市场流通;取消对农民土地产权交易特别是土地流转的不合理限制，赋予农户土地承包经营权合法流转的权利，明确规定农户有将自己的承包地向非农用途流转的权利，探索土地承包经营权出租、抵押、入股等土地流转方式，促进农民土地承包经营权合理流动;建立“同地、同价、同权”的城市国有土地和农村集体土地使用制度，尽量缩小城市国有建设用地和农村集体建设用地之间的价格差额;建立和完善农村土地确权、登记和颁证制度，依法保障农民的土地权利;建设包括咨询、代理、土地价格评估、仲裁等土地流转中介服务，为建立城乡一体化的土地市场提供制度保障。

(三)严格区分公益性与非公益性征地

将政府的征地权严格限定在公益性范围内，严格界定公益性目的的范围，借鉴国外关于“公共利益”界定的经验，合理确定我国的公共利益内涵，限制政府征地权利的滥用;对于非公共利益的征地，必须引入市场机制，由用地单位按照土地的市场价格直接从农民手中购买;逐步完善土地交易市场，建立农村土地价格发现机制;法律必须保障农民有平等参与土地交易谈判的权利，确保农民能够分享农地转用之后的增值收益。

(四)完善征地程序，规范政府征地行为

确保农民的知情权、参与权和表达异议的权利。农民作为农村集体土地的所有者(作为村集体经济组织的成员而享有农地所有权)、承包地的使用者，拥有对自己土地使用用途转换的知情权、参与权和决策权，因此，必须改革现行征地制度，确保农民的知情权、参与权和表达异议的权利实现。第一，建立完整的征地方案确定、听证和评议程序;第二，建立征地方案审核程序;确定征地审核机关，行使对征地范围的确定、征地目的是否符合公共利益用途等进行审核的权利;第三，完善征地实施程序;征地补偿标准的确定、补偿额度、补偿范围和补偿费分配等的决定，必须有农民代表参加，建立征地补偿听证制度，赋予农民代表异议权。

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F301

A

1672-0768(2014)01-0030-04

2014-01-08

湖北省哲学社会科学项目(2013172);湖北省教育厅人文社会科学研究项目(13D110);湖北省高校人文社会科学研究基地湖北文理学院鄂北区域发展研究中心项目。

宋茂华(1969-)，男，湖北荆门人，湖北文理学院汉江研究院教授，荆楚理工学院新农村科技学院特聘教授，管理学博士，研究方向:农村组织与制度。

［责任编辑:卢红学］