行政处罚中继续状态研究

谷 超

（扬州大学，江苏 扬州 225009）

行政处罚中继续状态研究

谷 超

（扬州大学，江苏 扬州 225009）

持续状态和继续状态是行政违法行为的两种特殊状态，特别是对继续状态的认定问题，在实践中一直困扰着多数的执法者。因为继续状态有着其独特的属性和自身特点，对其进行深入的研究有助于在实践中更好地对《行政处罚法》第29条的适用进行有效地指导，对推动依法行政有重大的社会意义和实践意义。

行政处罚；持续状态；继续状态；时效

我国《行政处罚法》第二十九条对于行政违法行为以及行政处罚的期限有了具体的规定，但是在具体适用的时候，对于持续状态和连续状态以及两年的时效的应用又会发生困难，即该条规定“持续状态”和“继续状态”具体为怎样的状态，以及“二年”期限如何起算，该“二年”适用时的行政主体为哪一行政主体。因此，讨论《行政处罚法》第二十九条的法律适用问题就有着不可忽视的理论和实践意义。

一、行政处罚时效的界定

时效，简言之就是指时间效力，是法定的时间与法律后果的有机结合[1]。对于行政处罚而言，其是国家以强制力为保障以实现法律责任的手段。同时，对于行政责任的承担来说存在着免责的事由，时效免责就是一种。由此可见，行政处罚时效的规定则是对行政处罚权予以限制的一种制度。这种制度在《中华人民共和国治安管理处罚条例》中就予以了体现，即《治安管理处罚条例》第十八条第一款规定：“违反治安管理的行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。”同时在1996年通过的《行政处罚法》中，对处罚时效进行了进一步的规定，如《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”

二、行政违法行为的状态

我国《行政处罚法》中对两种行政违法行为有着具体明确的规定，即第二十九条第二款：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”从上面条款中可以看出，我国《行政处罚法》对具体的行政违法行为中的两种状态做出了明确的规定，即连续状态和继续状态。但是连续状态和继续状态为行政违法行为中两种特殊的状态，对于这两种行政违法行为的状态的进一步研究，有利于我们在实际操作中进一步准确适用《行政处罚法》第29条，有助于维护行政相对人的合法权益。

（一）行政违法行为的连续状态界定

行政违法行为的连续状态是指违法行为人基于一个概括的违法的主观故意，连续实施了数个独立的、同类的违法行为，并且这些违法行为触犯了同一个规定。这种持续的状态体现的是在较长的时间内，违法行为人通过一系列单个的行为触犯了行政法。对于连续状态的判断，可以从以下的方面着手界定。首先在连续状态中，行为人所实施的行为的本质上是违法的，即无论在什么情况下，行为人所做出的行为，都不可以超出行政违法的范畴，这种违法的范畴是由法律加以确定的。但同时因为行为人所实施的行为的本质违法行为，因此，无论时间的变更或者客观环境的变化，其本质因为固定性，因而不可能发生直接或者间接的变化。但如果对于新的法律法规的出现或者法律法规的变更，这种违法的状态可能变为合法的状态，或者其所做的一系列的行为由非法的性质变成为合法的性质。这种违法的本质仍然不可因为法律法规的变化而发生变化。因为这一系列的行为的出发点和做出的时间点都是非法的，并且根据同一性的原则，不可因为法律法规的变更而变成了合法的行为。

其次，在连续状态中，违法行为做出的主体是单一的。但所做的主体并不一定是一个人，也有可能是一类人或者是一个组织。因为在实践中，往往一系列连续的行为是由不同的人做出来的，那么这种单一性应该如何确定呢？即通过这些违法行为做出者的最终目的或者根本利益来经行判断，因为在长期的时间中，违法行为人的权利义务是相对固定的，这种固定性便有利于对违法行为人的主观目的和根本利益进行相应的判断。实践中，遇到的常常是违法建筑由不同的人在不同的时间建造的，甚至是由两代人或者更多代的人共同建造的。那么，两代人并不是单个的行为人，但是他们的主观目的和出发点都是建造这一批违法建筑，此时主体可以确定为这个家族或者是几代人。如果我们只是将这两代人当做单个的主体经行认定的话，那么就会出现两个或者是更多的违法行为。这样的确定可以避免受较多个体数量的影响，而出现错误的偏差。应当指出，在连续状态中，有可能出现共同违法的情况，但是这种多个当事人仍然是此一违法行为中的一个主体，而不是多个主体[2]。

（二）行政违法行为的继续状态界定

行政违法行为的继续状态是指行政管理相对人所做的行为在一定期间内处于持续的违法状态的情形。这种状态是一种持续不断的状态，并且不会因为中间出现任何的中断或者阻断的事由而出现变迁。

对于继续状态的判断，其界定可以从以下的方面着手。首先，继续状态的行为人为纯粹的单个人，这里的单个人与连续状态是有区别的。如前所述，连续状态的行为人可能为单个人，多个人或者组织。但是，在继续状态中，其行为人为单个的主体，这是区别于连续状态的地方。因而在确定违法行为的主体的时候，可以很好地确定，并且其单个的主体所做的行为针对的客体为单个的客体，即该违法的状态的表现是一直对某种可以表现出侵犯的状态，并且一直处于这种状态之中。其次，这种继续状态的行为为单一的行为，这种行为并不会因为法律法规的变迁而影响其违法的性质。因为继续状态的行为做出的出发点和起始点是违法的，并且这种违法的状态一直为持续性，为了保持最终的结果的统一性，继续状态的违法行为不可以因为法律法规的变迁而影响其性质的认定。因而，在判断继续状态下的行为是否为违法行为时，只需判断该行为做出时的状态就可以，如果其做出时的性质是违法的，那么其最终性质的认定就是违法的。

三、继续状态在行政处罚中的时效问题研究

（一）行政处罚时效中的继续状态界定

前面我们对继续状态有了初步的认识，那么在行政处罚过程中的继续状态如何界定呢？因为行政违法行为的继续状态是该行为在一定期间内一直处于持续的违法状态的情形。同时无论是否出现时效的中断或者中止，因为其处于连续性的状态，那么则不适用时效的中断或者中止。

首先，继续状态不会因为其本质上的持续性而变成合法行为的可能性。继续状态的行政违法行为是一直处于继续状态的，这种状态的持续的时间是无法确定的。在以时间为单位的情况下，继续状态存在的时间在实践中有数月的也有数年的。若以新的法律和行政法规的出现为单位，可能经历数部法律或者行政法规的出现。同时，在经历不同的法律或者行政法规的阶段中，可能会经历不同的政策阶段。在经历的不同阶段的过程中，对继续状态的性质的界定可能会出现不同的局面，甚至对其定性会出现相反的结论。但是，法律或者行政法规的变更并不导致继续状态的性质发生变化。第一、违法行为与合法行为的本质是有区别的。因为这种本质上的区别不会因为客观环境的变化而变化。如果这种本质是可以变化的话，那么这种本质上的违法性是不具有确定性的。因而无论阶段怎么变化，继续状态本质上的违法性是不会变化的。第二、继续状态的初始定性具有稳定性。因为法律本身的稳定性，对违法行政行为的定性也是稳定的，这种稳定不会随着时间或者新法律的发布而发生性质上的改变。同时这种确定性也是对继续状态进行界定的基础。

其次，继续状态因其状态的持续性而不存在演变成多个违法行为的可能性。因为涉及到行政违法行为者的责任承担问题，这种违法行为数量的确认就更具有必要性。因为继续状态是一种持续的稳定的状态，这种状态是基于其定性基础的稳定性和行为存在的持续性而确定的。因为继续状态下的行政违法行为其本质上是一种违法状态的延续，这种延续的状态导致其相应的主观要件和客观要件的单一性，因而不存在演变成多个违法行为的可能性。

再次，继续状态因其状态的继续性，不会与其他的行政违法行为形成竞合的违法状态。行政违法行为中竞合是指一个行政违法行为违反了多部行政法规，承担多种责任的形态。并且所违反的行政法规之间没有逻辑上的包含与被包含关系。但是，在继续状态中，只是存在一个违法的行为，这种行为所对应的责任只是一种或者一类。尽管在继续存在的状态中可能会违反多部不断生效的行政法规，但是其违反行政法规的状态是“线”性的。反观行政违法行为中的竞合，其违反行政法规的状态是同时违反多部行政法规，这种违反是“面”式的。由此我们可见，继续状态所违反的多部法律和行政法规是具有时间上的先后性的，不是如行政违法行为中的竞合那样的“面”性的，因而继续状态因其状态的继续性，不会与其他的行政违法行为形成竞合的违法状态。

最后，继续状态因其状态的继续性，行为人的责任承担方式不会演变成承担民事责任或者刑事责任。因为行政违法行为违反的是行政法规，且继续状态是一直处于不间断的状态中的，这与民事责任的产生基础就是不一样的。同时，行政违法行为违反的行政法规，其责任产生的量比民事责任产生的量要大，并且因为继续状态的持续性，因而不会从根本上转变成更轻的民事责任。同时，在刑事责任中，其量是远远大于行政责任的，尽管行政责任量的累加会演变成刑事责任，例如盗窃行为引起的责任，其刑事责任可能会是有多个行政责任累加而产生的。但是因为继续状态处于不间断的状态中，这种状态所导致的量是不变的，如果发生了量上的变化，那么就可能会是一个新的行政违法行为或者转变成为连续状态。

（二）继续状态中发现之日的界定

继续状态的发现之日即对违法行政行为有权处理的行政机关发现处于继续状态的违法行政行为后，做出处理的日期。该日期的确定是由有权处理的行政机关发现时为计算的，因其发现主体为特殊主体，即有权处理的行政机关，同时该机关应该为一个行政机关。如果认定为两个或者多个行政机关，那么对于该继续状态的处理就会是多个结果，这就间接否定了该行为的状态为继续状态。

在实际操作中，对于继续状态的发现之日一直存有争议，这种争议会影响到继续状态的认定，例如在山东省东营市某县有这样一个案例：2009年，张某未经土地局和规划局的审批将自家的房屋进行翻修并扩建，扩建部分占用了县城主干道的一部分，房屋于5月16日建成。张某邻居王某一直知道张某违法占用城市主干道的事实，并于2011年5月17日向张某所在的镇政府举报，镇政府参与处理该事件，后因张某拒绝拆除违章建筑，镇政府于2013年5月6日将此张某违法占用城市主干道的案件移交县规划局处理，县规划局于2013年5月7日作出处罚决定。此案中，张某占用城市主干道的行为是继续状态，那么此案涉及的重要问题便是对该违法行为发现时间的确定。此案在处理时有几种意见：一种意见认为发现的主体为该村村民王某，时效的起算点为违法建筑建成之日即2009年5月16日。王某举报之时，其时效已经超过《行政处罚法》第二十九条规定的两年的时效期限，镇政府无权受理，且无权处罚。另外一种意见认为发现的主体为镇政府，且发现的时间点为2011年5月17日，并于该日开始计算两年的时效。综合以上关于继续状态的理论以及上述的各种处理的观点，该案的发现之日应该为镇政府向县规划局移交此案的时间，即2013年5月6日。因为此案中，镇政府不是查出违章建筑的行政主体，而《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条明确规定了查处违法建筑的主体为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，在该案中应为该县规划局，同时发现之日为镇政府向县规划局移交该案之日。

（三）继续状态处罚时效的确定

前文确定了继续状态的查处之日的界定，那么在实际操作中对于时效的认定便是需要深入进行研究的。我国《行政处罚法》第29条：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”这是对行政处罚中继续状态的时效的规定，按照这个规定，继续状态的违法行为从被有权处理状态的行政机关发现之日起两年内没有被处理的，便不再处理，这里的两年的时效便是处理时效。因为对于继续状态的违法行为而言，有权查处的行政机关发现之时，该继续状态便转化为终止的状态，便应该从转化时计算时效。因为普通的行政违法行为的计算时效的点为行为终了之日，而继续状态的计算之日为该状态的终了之日。在上述案例中，张某违法占用城市主干道的行为为继续状态，而在有权处理机关，即县规划局发现之时，张某的行为有继续状态转化成为了终了的状态，便应该从终了之时开始计算两年的时效，上述案件可见仍然在县规划局处理的时效之内，县规划局仍然可以按照法律法规的规定作出相应的处理。

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[S].北京：北京大学出版社，1999.

[2]关保英.持续状态的行政违法行为研究[J].社会科学,2011(8).

（责任编辑：朱 斌）

Research on the Continuing State in the Administrative Punishment

GU Chao
（Yangzhou University,Yangzhou 225009,China）

Persistent state and continuing state are two special administrative illegal behaviors,especially the identification of continuing state in practice has been puzzling many law-executors.Because the continuing state has its unique attributes and characteristics,the in-depth study is helpful to provide better guidance to the application of Item 29 of Administrative Punishment Law,which has great social and practical significance to promote administration according to law.

administrative punishment;persistent state;continuing state;prescription

D912.1

A

123（2014）03-0091-04

2014-03-23

谷 超（1987-），男，安徽马鞍山人，扬州大学，硕士研究生。研究方向：宪法与行政法学。