浅议国家治理体系和治理能力现代化进程中的海事管理

周 炜

（辽宁海事局，辽宁大连116001）

浅议国家治理体系和治理能力现代化进程中的海事管理

周 炜

（辽宁海事局，辽宁大连116001）

文章阐述了治理的概念和特征，分析了海事建立现代治理模式的必要性及其存在的困难，提出了构建现代海事治理模式的思路。

治理体系；治理模式；海事治理

中国共产党的十八届三中全会讨论通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力现代化建设的提出，明确表明了中国未来发展现代化进程的方向和目标。在这一伟大进程中，海事部门如何准确认识和把握深化改革的目标要求，加快政府职能的转变，构建现代化的海事治理模式，实现海事治理能力的提升，是当前海事管理面临的重要课题。

一、治理的概念和特征

（一）治理的概念

自20世纪90年代以来，国家治理理论在西方得到了迅速的发展和传播，成为现代各国政府实现政府变革的代表性理论。在各种关于治理的定义中，最具代表性和权威性的是全球治理委员会在其1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中所阐述的：治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它的含义包括了：治理不是一套完整的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调与合作；治理既涉及公共部门，也包括私人部门。

“治理”（governance）主要是区别于“统治”（government）的概念。长期以来，对政府统治的“善政”，即政府对国家和社会实现“良好的统治”，是人们期望中的理想国家管理模式。而治理理论则认为，对国家公共事务的管理并不限于政府的权力、权威和发号施令，社会组织和公民同样作为平等主体参与公共事务的管理，因此未来政府应该由“善政”向“善治”进行转变。所谓“善治”，就是“良好的治理”（goodgovernance）。对此，国内学者俞可平的观点比较有代表性，他认为，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。他认为善治的实现是政治制度的终极目的，并更近一步提出了，善治是在概念上比民主更为一般化的治理目标。

（二）治理的特征

通过对“治理”概念的考察，我们可以看出，“治理”是一个内容宽泛，包容性很强的概念。“国家治理”是一种新型的国家管理模式，与传统的“国家统治”相比，有以下基本特征：

1.治理主体的多元化

在治理理论中，国家治理是一个合作化的过程，政府不再是合法权力的唯一源泉，公民社会同样是合法权力的源泉，都是国家治理的主体。这一点正是治理与传统的统治的本质区别。

2.权力运行的互动性

传统统治模式的权力运行方式，是“统治者自上而下单向性运用权力，而无须被统治者的同意和参与”；而治理理论则强调通过合作、协商、博弈等实现对公共事务的管理，权力向度是多元的。

3.管理手段的多样化

传统统治的典型的管理方式便是发号施令，而治理模式则认为办好事情的能力并不仅限于政府的权力，治理更强调国家与社会、政府与市场、公共机构与私人机构之间的合作。

二、海事建立现代治理模式的必要性

回顾水监体制改革15年来的历程，海事机构作为国家负责水上交通安全、防治船舶污染的主管机关，在服务国民经济建设、促进航运发展、保护水域环境、维护国家主权等方面发挥了重要的支持保障作用，海事事业得到了长足的进步和发展，特别是2013年完成了由事业单位向国家公务员的转变，进一步明确了海事执法的行政主体地位，也为海事未来的发展提供了更为广阔的空间。

但是，随着时代的进步和发展，海事在国内外两个方面都面临着新的发展形势的挑战。在国际上，以西方航运发达国家主导的国际海事组织（IMO），通过一系列新的规则，如履约机制、海事劳工公约、船舶能源效益与CO2减排、RO规则等，越来越多地对中国海事政策的制定施加影响；在国内，随着党的十七大的“大部制改革”以及十八大开始的海上执法资源整合，海事未来的发展又面临着诸多不确定的因素。因此，海事必须要对当前的形势和任务有更加深刻而清醒的认识，准确把握政府职能转变的内涵和方向，加快向现代海事治理模式的转变，更好地应对国内国际形势发展变化的要求。

三、实现海事治理模式转变的困难

廉洁高效的法治政府、完善的市场经济体制和发达的公民社会是国家治理得以确立的基础。就海事部门而言，建立现代海事治理模式所面临的困难，也集中体现在这三个方面。

（一）海事自身职能尚待转变

主要体现在：一是重人治、轻法治。传统行政体制下“管制式”行政理念还广泛存在，现代公务员制度下的依法行政、公平正义等服务理念没有真正形成到位；二是重审批、轻监管。用大量前置式行政许可审批的方式来代替对日常活动或过程的监管；三是重结果、轻过程。传统家长式、保姆式的监管模式普遍存在，忽视船公司和船员作为安全主体作用的发挥；四是重整治、轻治理。热衷于短期的运动式整治，而忽视长效机制治理模式的建立。

（二）市场经济体制不够完善

主要体现在：航运企业、船东作为安全生产主体的地位和作用没有得到充分体现；航运市场良性竞争秩序还没有完全有效建立，社会治理诚信体系基础薄弱；航运企业发展不平衡，大量私营、小型航运企业的利益诉求表达不足，利益冲突缺乏有效的调节机制；航运服务业发展失衡，低端的无序竞争与高端的竞争不足同时存在，以市场需求为导向的现代航运体系尚未有效建立。

（三）公民社会发育不够成熟

主要体现：社会民众总体的参政意识、参政素质和参政能力不高，特别是长期作为社会弱势群体的船员呈现政治冷漠倾向，自身利益受损时，往往采用非组织化的渠道和途径表达；社会团体发展不够成熟，如船东协会、海员（建设）工会以及相关的行业协会组织、同业组织、研究团体、利益团体等，要不由政府所创建，要不通过挂靠政府部门的方式来获得其政治合法性，自由表达功能薄弱，不能很好地代表不同社会群体利益；信息公开不足，完善的民主协商对话制度和顺畅的上下沟通渠道有待进一步建立和拓宽。

四、构建现代海事治理模式的思路

（一）树立现代的海事治理理念

实现海事治理的目标，不是海事部门（政府）单方面的责任。因此，树立现代的海事治理理念，一方面是要彻底转变以往海事部门大包大揽，管控和主导一切的传统监管理念；另一方面，则是要在政府部门的积极引导下，培养和提高市场、社会等其他治理主体参与海事治理的意识和能力。

在治理模式下，海事、港航企业、行业团体作为政府、市场和社会的代表，在海事公共治理中都是平等的主体，都拥有各自的权利并承担相应的责任。三者不是权威和服从的关系，而是互相依赖与合作的关系，是通过海事治理这个共同目标而紧密联系的整体。因此，海事部门能否有效转变传统监管理念，进而与其他主体以平等的身份通过合作的方式共同实现海事治理的目标，是新的治理模式得以有效确立的关键。

（二）加快海事部门政府职能转变

实现政府职能的转变，关键要处理好政府与市场、政府与社会的关系。就当前海事部门而言，转变政府职能的重点是加强“法治海事”和“服务型海事”建设。

“法治海事”是实现海事治理的必然要求和根本保证。建设“法治海事”的要点，一是要坚持依法行政。不仅要按照法律规定的范围履行职责，同时要严格行使职能的方式和程序，加强对权力运行的制约；二是要全面厘清海事职责。这里所说的职责不仅包括前面法律的明文规定，还包括由海事部门承担或提供的公共产品和服务。厘清海事职责，就是要清晰海事职责履行的边界，明确海事作为治理主体的责任、权利和义务；三是要提高海事执法水平，促进严格、公正、文明执法，提高海事执法的公信力与执行力。

“服务型海事”是针对以命令指令、行政管制等为主要手段的传统海事监管模式的。建设“服务型海事”，一是要深入推进行政审批制度改革。从管不好而又容易产生“权力寻租”的领域退出，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，将主要执法力量和资源投入到维护市场秩序、保障社会公平正义中去；二是要加大海事管理基础性工作的力度。要注重对国际、国内宏观海事发展战略的研究，提高对海事发展规律性的认识，加强对各项海事管理技术标准、规范的制定，提高政策法规的科学性和前瞻性；三是要完善政府信息公开制度，推进政务公开、电子政务，提高工作效率，增强海事工作的透明度和社会关注度，吸引港航企业、行业协会、科研院校、社团组织和公民广泛参与海事治理。

（三）提高海事部门的治理能力

人们在关注政府职能转变的同时，也不能忽视市场和社会自身存在的问题，即“市场失灵”和“志愿失效”。实现新的海事治理模式并不意味着海事管理的“去权力化”，权力的分散并不代表权力的消失，在当前市场、社会尚不能有效承担治理责任的情况下，为了有效保障社会公共利益和水上安全形势的稳定，海事部门还应当通过内外两个方面来提升自身治理能力。

对外，海事部门应当提升社会资源整合的能力。海事治理体系是由政府、市场和社会力量共同组成的，整合的目的是使各种社会组织、社会群体及社会力量以共同的海事治理目标为基础，分工合作，和谐共处，形成海事发展和进步的合力。海事部门在资源整合中的重点就是公平和正义。一是要保证制度参与的公平性，确保不同的利益群体在公平的制度下进行博弈；二是要保证国民待遇，政策的制定和实施要兼顾每个社会成员和利益群体，特别是要关注船员等特殊弱势群体，利用国家强制力，充分保障其合法权益。

对内，海事部门应当提高自身治理的权威性和公信力。政府的权威，或者说公信力，是一种源自于政府合法性的力量，它建立在相对方对政府的敬意、认同基础上。在治理模式中，海事部门要想充分发挥其引导和规范的作用，就必需要建立强大的公信力。提高公信力有很多方式，就海事部门而言，当前要做到的就是依法、透明和公开，即建立一个权力、职能、规模和行为都受宪法和法律明确限制，并公开接受社会监督与制约的“有限”的海事部门。

（四）建立合作共赢的治理机制

新的海事治理模式需要由原来的海事部门掌控一切（同时也承担一切责任），逐步向以港航企业、社团组织等治理主体的“自治”（承担各自的责任）进行过渡。在这个过程中，海事部门应当积极发挥引导作用，建立政府、市场和社会合作共赢的治理机制。

1.有意识地促进其他治理主体治理能力的提高

这需要海事部门主动向市场和社会让渡部分职能，有意识地使港航企业承担更多安全生产监管责任，有意识地使船东协会、海员工会等社会团体逐步发展壮大，培养和树立两者的平等参与意识，实现治理职能的平稳过渡和有序承接，进而形成全社会共同治理的合力。

2.建立有效对话协商的利益协调机制

港航企业、非政府组织以及公民既是公共政策的对象，同时又应当是公共政策制定的参与者。在海事部门的主导下，鼓励和促进各利益相关方对公共政策制定的积极参与和对话协商，通过扩大参与规模、拓宽参与渠道、创新参与方式（如投票、听证、公开征求意见等），使各方利益冲突在公共政策制定中得到有效协调和化解。

3.建立完善的监督和制约机制

从防止权力滥用的角度来看，政府、市场和社会在享有治理权力的同时，也要受到来自其他方面的有效监督和制约。特别是对海事部门来说，无论从政府权力来源的合法性，还是未来国家治理的发展趋势，主动接受来自各方的监督是建设法治海事、服务型海事的必然要求。海事部门对此必须要有清醒的认识，跳出传统海事行业管理的窠臼，积极建立完善的社会监督参与机制，不断增强相关主体的参与监督能力，构建规范、有序、充满活力、全社会共同参与的海事治理体系。

五、对建立海事治理模式的展望

在中国的国家治理体系和治理能力现代化建设进程中，治理理论提供了一个未来国家治理发展的理论和模式，是值得认真加以研究、参考和借鉴的。但同时需要注意的是，治理理论是西方学者为解决“市场失灵”和“政府失灵”而提出的第三条道路。其建立的基础，是西方各国普遍上百年民主宪政的历史和历史悠久发育成熟的公民社会，契约精神、志愿精神、效率观念及宽容妥协的理念深入人心。正是有了这些前提条件，以“没有政府统治的治理”为理念的治理理论才可能在西方社会充分发挥其作用。

从目前中国的情况来看，与西方各国相比，实现治理的条件和基础仍存在着巨大的差距。这也决定了治理理论在中国的适用将受到很大程度的限制。因此，在构建海事治理模式过程中，要注意不能脱离现阶段我国的基本国情，不能忽略当前市场和社会的发展现状和承载能力。在准确把握改革方向和要求的基础上，认真做好形势判研和顶层设计，积极稳妥地向前推进。

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2095-4263（2014）03-0016-04

2014-06-10