从转变政府职能角度浅议中国船员的适任管理

王统广

（连云港海事局，江苏连云港222042）

从转变政府职能角度浅议中国船员的适任管理

王统广

（连云港海事局，江苏连云港222042）

近年来，国际国内船舶发展对船员的适任性提出了更高的要求。但目前船员适任管理存在传统的管理理念和方式明显滞后、监管过程中“重物轻人”、良性的船员市场运作机制尚未完全建立、航运发展与船员自身发展没有做到和谐统一等问题。为此，要从改变传统管理理念和方式、坚持以船员为本、简政放权、营造体面劳动环境、加强信息化建设等方面采取措施。

政府职能；船员；适任管理

水路运输具有载重量大、成本低、投资省的优势，适于担负大宗、低值、笨重和各种散装货物的中长距离运输。特别是海运，更适于承担各种外贸货物的进出口运输。船员是水上运输的最终实现者，是航运业健康发展和水上交通安全的关键要素。以船员作为船舶直接管理者和骨干的航运业，担负着中国45.8%的货物周转量和93%的对外贸易运输任务，为国民经济的发展和扩大对外开放做出了巨大贡献。随着中国市场经济体制的建立和发展，船员用工制度发生了根本变化，越来越多的船员从公司走向市场，从“公司人”变为“社会人”，成为个体船员。船员自由度提高和新的船舶管理模式的形成给现代航运带来了很大便利，但也诱发了船员适任性弱化，以及主管机关对船员适任管理越位、错位和缺位的问题。如何正确认识船员市场发展态势和面临的形势，如何发挥船员在整个航运业发展中扮演的核心作用，如何处理好政府与市场关系，实现管理职能转变，提升船员的适任能力，是当前应该认真思考和应对的问题。本文旨在通过阐述航运发展对船员适任性的要求，分析船员适任管理存在的问题及原因，并从转变政府职能的角度，提出加强和改进船员适任管理的建议措施。

一、航运发展对船员适任性的要求

近年来，国际国内船舶发展的大型化、高速化、现代化以及船舶设计方法和制造技术的不断进步和创新，对船员的适任性提出了更高的要求。船员职业的艰苦性、风险性、流动性、技术性和涉外性（国际航行船舶船员）特征决定了船员的适任不再是一个单纯指标，而是一个综合性指标，它包括技术的、生理的、心理的、文化的和道德的因素。仅就与航运发展和船舶安全密切相关而言，船员适任性要求主要体现在以下五个方面：

（一）技术业务素质

它集中体现着船员职业的技术性特征，包括船舶航行、作业、停泊等操作要求，以及货物操作与积载、人员管理、设备维护与修理等技术管理要求，还包括船员水上工作经历、任职资格和任职表现要求，是政府主管部门应制定市场准入标准，并着力加强监管的重要指标。

（二）身体素质

它主要体现着船员职业艰苦性特征，是从事船员职业的内在要求。包括身高、血压、血液、视力、听力等生理机能以及耐受能力、职业禁忌、既往病史等要求，是政府主管部门应重点关注的职业适任性指标。

（三）心理素质

它侧重体现着船员职业风险性特征。船员工作环境恶劣，活动范围狭小，与外界接触少，生活环境比较枯燥、单一。这些均对船员的心理承受能力、心理调适能力、人际关系的处理提出了更高要求，是全社会应该共同关注的问题。

（四）安全责任意识

它重点体现着船员职业流动性特征。船员从“公司人”转变为“社会人”，流动性增强，商品属性增大，社会属性减少，直接导致船员安全意识的下降和责任意识的缺失，是政府主管部门与航运企业应该共同应对的问题。

（五）职业操守

职业操守既是对船员在职业活动中的行为要求，也是对社会所应承担的道德、责任和义务。职业操守不单是道德问题，还涉及社会公共系统的治理问题。包括对船员社会责任、遵纪守法、诚信意识的要求，是一个教育、引导和自我修养相统一的综合指标。

这五项指标相互交织和渗透，在一定或特定条件和环境下，决定或影响着船员的适任能力和水平。

二、船员适任管理存在的主要问题及原因

航运发展对船员适任性要求，就是政府主管部门应该注重加强与改进管理的方向。中国是国际海事组织A类理事国，是第一批全面有效履行STCW公约“白名单”国家。近30年来，交通运输部海事局代表国家认真履行STCW公约，在船员立法、执法和船员队伍建设方面均取得了卓有成效的成绩。特别是2007年实施《船员条例》和2010年变革以“船员管理系统”为顶层设计的管理模式以来，顺应航运市场发展，加快船员市场化、国际化的步伐，船员队伍得到了空前大发展。中国船员队伍当前已达到165万，其中内河船员100万，海船船员65万，成为名符其实的航运大国、船员大国。但是，随着形势的发展，船员再也不是过去的船员了。相对于这种变化和转变政府职能的要求，目前船员适任管理显得有些乏力和不足，主要体现在：

（一）传统的管理理念和方式明显滞后航运业发展新形势要求

长期以来，船员适任管理基本上采取了以考试发证为主体内容、源头控制为主要形态、由船员管理部门主导的单一管理模式。这一模式的基本特征是船员管理部门自我循环、自我封闭、自成体系。船员管理部门与海事其他职能部门之间业务交叉少，难以很好地从全局角度评价船员适任的能力和水平。船员管理部门与现场监管的关联度不高，无法处在航运发展的视角去客观地审视船员适任管理的效能，结果是海事管理的整体效力得不到有效发挥，制约着船员市场的健康发展。加之思想僵化，理念守旧，管理理念跟不上形势发展，管理措施滞后于管理手段的进步。比如，出台相关政策有时还停留在传统管理模式的水平，有时一味地强调履行STCW公约而脱离国情，忽视市场规律，导致执法的针对性不强、操作性不强，船员队伍结构矛盾突出，阻碍着船员队伍的发展。

（二）现场监管过程中“重物轻人”现象还相当突出

受传统做法的影响，对于在船舶签证、安全检查、现场巡视过程中发现的安全问题、设备缺陷，一直重在对船舶（公司）的处罚，忽视对船员的责任追究。对船员本身违反水上或市场管理秩序的行为，即使进行了处罚，也缺少对责任船员不良任职的记录。有些地方特别是内河船员管理中，以罚代管的现象还相当突出，致使现场暴露出的问题，不能及时有效地反馈给考试、发证的源头管理，现场管理与源头管理不相衔接，船员履职活动得不到真实反映。因而，因船员履职不充分、安全责任意识下降、实际操作与应急处置能力不强、职业操守滑坡等因素所导致的水上交通险情或事故，对责任船员仅作责任的认定和追究，未对责任船员的适任能力进行专业性评估与处置以及不良任职的记录与跟踪。存在“重物轻人”的根源是，对船员在促进水上交通运输发展、保障水上交通安全中的核心作用的认识上，还没能达成广泛的认知认同。

（三）良性的船员市场运作机制尚未完全建立

长期坚持和奉行的传统管理模式，割裂了考场与市场的内在联系。航运业发展需要什么样执业资格和标准的船员，取得执业资格证书应该考什么、怎么考，这种互动联系的机制尚未有效地建立。单纯注重“考场”、忽视“现场”、摒弃“市场”的管理模式，必然导致管理的盲目性，制约着船员综合适任素质的提升，也阻碍着船员市场化的进程，衍生出诸多市场问题。“能干的不能考”、“能考的不能干”、“持证的不能干”、“能干的拿不到证”等船员实际适任能力与持证水平不符的问题依然存在。假身份、假证书、假资历、假体检问题，出租出借船员证书问题，企业恶性竞争问题，船员无序流动和“拎包就走”问题还甚嚣尘上，屡禁不止，成为顽疾，扰乱了船员市场秩序。近年来，虽然在船员培训许可、船员服务许可、构建海上劳动关系三方协调机制等方面做了大量的工作，但由于监管能力和手段的不到位，部分企业、培训机构诚信理念缺失，只注重船员的商品属性而忽视和抛弃其社会属性，放弃对船员教育和培养的责任。少数船员为追逐眼前利益，放松了职业操守。这些均为建立健全良性的船员市场机制设置了重重障碍，提出了严峻的挑战。

（四）职能转变的要求没有得到有效落实

近年来，要求转变政府职能的呼声不绝于耳，但收效不够明显。其根本原因就是没有很好地研究船员市场运作规律，没有很好地区分哪些问题是政府主管部门应该管住管好的，哪些应该交给市场，发挥市场配置资源的基础性作用。也没有对全面履职能力和情况进行科学的评价，职能越位、错位和缺位问题依然存在。比如，船员适任培训中“逢考必培”的要求是“适宜”的还是“过度”的？考试前须完成的要求与《行政许可法》、《船员条例》是否一致？通过一定比例教学技巧培训的师资才予以认可的规定是否存在越位和错位问题？认可的医疗机构出具的健康证明与卫生检疫部门出具的健康证是一个怎样的关系？有无整合的可能和必要？这些问题需要在转变职能过程中加以思考和解决。

（五）航运发展与船员自身发展没有做到和谐统一

这些年来，航运得到了大发展。相反，船员职业不体面的社会认知却越来越趋同。船员得不到社会应有的关爱，社会地位下降，职业自尊心不强，主人翁意识弱化，心理承受力在增加。由于缺少实质性、可操作的促进船员发展和职业保障的政策和措施，诸如休息、带薪休假、社会保障、减免个人所得税等合理诉求得不到实质性推进和有效落实。船员的社会地位与其为航运业作出的突出贡献极不相称，影响着船员队伍的稳定和可持续发展。近几年，虽然交通运输部提出了“三保一维”（维护船员合法权益）的新目标，《2006海事劳工公约》规定了保障海员体面就业的权利，2010年IMO外交大会确立了每年的6月25日为海员日，但要得到全社会的认知，真正实现船员体面劳动，让船员均能分享航运发展带来的红利，做到航运发展与船员自身发展的和谐统一还任重道远。

三、加强和改进船员适任管理的建议措施

变革船员管理不仅是一个理念问题，更是一个认识和实践问题。不仅是一个转变职能问题，也是一个如何转变，向何处转变的根本性问题。对此，交通运输部海事局提出了“用开放的、发展的、创新的、系统的、联系的思维谋划船员管理工作”的要求，这是对船员管理工作的战略性部署。为达此目标，提出以下建议措施：

（一）改变传统管理理念和方式，实现效能整合

在大部门制改革和海事被赋予新的管理职能的背景下，改变传统管理理念和方式，打破以考试发证为主导和“重管物轻管人”的封闭、保守的传统管理思想和理念的束缚，主动探寻一种新的管理模式，解放和发展船员生产力，适应航运业发展，已是当务之急。实现这一改变，需要抓住船员执业资格许可、船员履职活动监督检查和船员市场宏观管理“三驾马车”的缰绳，做好“考场”、“现场”和“市场”三篇大文章，构建起源头、现场、市场相互支撑的体系，实现船员管理从“重管物”向“重管人”、从部门小循环向海事管理大循环、大协同的转变，提高管理效率和效能。

（二）坚持以船员为本，大力培植船员市场

目前，船员市场还处在市场化初级阶段，市场机制还不健全，中介机构、行业组织缺乏足够的自律，政府引导市场发展和监管市场的经验和能力还不足，市场问题和矛盾很多。要积极推进船员服务行业协会发展，发挥好政府机关、行业协会、航运企业海上劳动关系三方协调机制的作用，规范行业行为，提高服务水平，增强自律能力，营造公平公正的竞争环境，促进船员有序流动。要把落脚点放在服务航运、关爱船员上来，实现航运又好又快发展的同时，满足船员的利益和情感需求，维护和落实船员合法权益和合理诉求，实现航运发展与船员自身发展的和谐统一。

（三）简政放权，切实转变海事职能

转变海事职能就是要立于航运发展的潮头，处理好政府与市场的关系，更加尊重市场规律，更好地发挥政府作用。同时，要树立服务理念，创新服务举措，致力于服务型海事建设，增强社会服务功能，提供优质公共服务，为实现海事全面履职创造良好环境。要思考和解决职能转变中存在的问题，既要简政放权，又要准确科学地站位，发挥好“看不见”和“看得见”两只手作用。要打造公益性、专业化的船员公共服务网络平台，比如，推进中国船员发展与保障中心建设，为船员提供规范、实效且具有公信力的互动交流渠道，正确地引导和便利船员的培训、考试、发证、任职和就业，维护社会的公平正义。

（四）营造体面劳动环境，鼓励船员自立自强

船员在航运中发挥核心作用，但又处于弱势地位。实现船员自身发展和体面劳动，需要政府和全社会的共同努力，并最终通过内因产生效果。为此，要利用6.25国际海员日的平台，加大船员在航运发展中主体地位和在促进水上交通运输发展、保障水上交通安全的核心作用的宣传，提升社会对船员职业的认知认同度。要以《2006海事劳工公约》批约履约为契机，加强促进船员发展和职业保障的实质性、可操作性的政策和措施的研究和落实，保障船员体面劳动，树立从业的自豪感，减轻船员体力、心理和情感的压力。要从国家、社会、个人三个层面，通过政府主导，企业、教育培训机构、服务机构、行业组织共同参与，大力加强社会主义核心价值观的培育，引导船员主动求变、自立自强，激发船员的主人翁意识和主观能动性，调动船员的积极性，增强使命感和责任感，让船员的商品属性与社会属性均得以有效彰显。

（五）加强信息化建设，提供变革保障

离开航运市场对船员的需求，考场就会迷失方向；离开考场的源头支持，现场监管就难以奏效；没有有效的现场监管，船员市场就不能健康地发展。能承载这一“系统的大集成、数据的大集中、管理的大协同、服务的大提升”重任的，唯有依靠管理的信息化和数字化。信息化、数字化是推动船员管理变革的根本保障和核心动力，是撬动船员管理变革的杠杆。实现从传统管理手段向信息化、数字化管理转变，需要树立数据管理新理念，继续推进和完善以“船员管理系统”为信息化顶层设计的“大系统”建设，有效整合船舶管理系统、法制管理系统、网上申报系统和公共服务信息平台，全面感知并跟踪管理与船员执业资格形成和履职活动有关的各个环节和要素，最终实现考场、现场和市场信息的共享。

四、结束语

船员的适任性由多种要素构成，是一个综合性指标体系。考量船员的适任性应统筹兼顾，不能过分地夸大单一要素的作用而忽视其他要素的影响。评估船员的适任能力和水平，评判船员管理的效能，应面向航运市场的需求，作出全面的分析和科学界定。变革船员管理是一个系统工程，不仅涉及管理理念、管理模式、管理手段的转变，还是一个实现职能转变，构建健全、良性船员市场机制的过程，需要具备超强的胆识、魄力和战略性的谋划思维。

D631.5

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2095-4263（2014）03-0023-04

2014-02-11