水利工程质量监督管理工作的思考

王身军

（南京市水利局，江苏 南京 210036）

党中央、国务院历来对建设工程质量十分重视。建国以后就提出“百年大计、质量第一”的建设方针，颁发了许多建设工程质量管理办法。改革开放以来，进一步反复强调，为保证建设事业的健康发展，必须强化对工程质量的监督和管理。1998年底，国务院领导同志在生产视察三峡工程时强调指出，质量是三峡工程的生命，建设的成败在于质量，要求实行全方位、全过程的有效控制，每一个工程环节，务必做到万无一失。2001年1月10日《建设工程质量管理条例》（国务院令第279 号）经国务院发布施行。《水利工程质量管理规定》（水利部第7 号令）、《水利工程质量事故处理暂行规定》（水利部第9 号令）施行，《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部第30 号令）于2007年4月1日施行，国务院《质量发展纲要》对质量管理尤其是质量监督方面提出了更远更高的要求。随着社会对水利投入的加大，如何做好水利工程质量监督工作，真正履行水行政管理在水利建设领域的监督职责，是当前必须面对的问题。

1 水利工程质量监督工作的现状和不足

世界各国政府对工程项目的质量监督不外乎有两种形式：一种是程序性的监督，另一种是实物性的监督。政府实施监督有两种做法：一种是美国的办法，由政府官员直接进行检查后记录，最后验收要看有没有记录，记录全不全；另一种就是政府委托第三方来实施质量监督，典型的就是德国。政府通过委托第三方来进行质量监督，这个被委托的机构，必须是经过政府严格审查、有条件代表政府进行质量监督的机构。我国采用的是质量监督站，现在进行的主要是实物性监督。一方面，当前我国的法制不健全，执法意识比较弱，在这种情况下，政府的监督必须深入到工程项目上去，故实物性监督比较符合中国现阶段实际。而另一方面，水利工程所具有的多专业、多工种和材料设备多品种特点，决定了传统单一的实物质量监督方式已远远不能适应社会主义市场经济的发展，单纯依赖质量监督机构的几次到位，施工几百天，“判断”一阵子，难免使监督的全面性受到约束，造成无法对工程质量进行全面准确的核验、评定和有效控制。目前，政府质量监督方面主要存在以下三个方面的不足：

一是政府质量监督的地位，在实际把握上不够准确。监督工作有时与施工单位、监理单位的质量责任混淆。往往都是从施工技术角度进行检查，造成监督工作遭到忽视，建设单位又受水行政管理部门委派承担建设管理任务，既是“运动员”又是“裁判员”，使停工等保证质量的基本手段不能实施，进度与质量的矛盾长期得不到解决，严重影响了政府质量监督的地位。

二是政府质量监督重点监督的内容不够明确。现在是全面监督，重点不明显，面对面广量大的工程建设，监督工作疲于应付，主次不分，建设秩序无法建立。

三是现有质量监督人员的素质、人才结构有缺陷。政府质量监督必须对设计文件进行监督，但现有的监督人员中大量还是施工方面的人员，人才结构不尽合理。在专业上缺乏金构、电气等方面人才，不能适应水利工程建设的要求。

2 质量监督工作的工作路径和主要内容

政府监督检查的主要内容有两个方面：一是要审查设计文件，重点审查有关结构安全、建筑物消防方面的内容，包括地基的承载情况、结构受力分析和计算，通过审查这些内容，证明结构设计方面没有问题了，由审查单位出具设计文件审查报告。二是监督结构施工方面的关键环节，包括结构施工中的建筑材料，必要时还要对材料进行检测。这个环节的监督不是去对每个工序、每个环节像旁站监理那样进行监督检查，监督的客体主要是建设活动中的各方责任主体，如施工单位是不是按规范进行施工，材料供应商供应的材料是不是合格，监理单位是不是履行职责，建设单位有没有要求设计、施工、材料供应单位使用不合格材料来降低工程质量的行为等，重点在这些方面。施工过程结束，有关单位出具质量报告，整个工程完工后，建设单位进行验收，政府要对是否符合验收程序进行监督。最后，移交运行。

质量监督机构应根据工程质量不断发展的要求，特别是在工程普遍实行监理的情况下，针对工程质量监督机构角色和职能的变化，积极探索新的思路和理念，深化工程质量监督机构改革，健全执法运行机制，建立工程质量管理与监督的新模式。一是要建成能代表政府进行质量监督的机构，要求必须有一些技术上、管理上的带头人，在国外叫认可人士，我们要逐步对工程师、高级工程师进行执业资格的管理，而这些人必须要通过提高自己的水平来适应政府质量监督的需要。二是质监部门要根据各类水利工程的特点和质量控制关键点制定分类监督工程程序，有效地控制工程建设质量，切实解决繁重的质监工作量与质监部门资源能力不相匹配的矛盾，同时积极推动质量监督机构建设，逐步形成分级监督体系。质量监督主要的工作如下：

一是建立健全工程质量监督告知制度，提高监督的透明度，使工程质量监督真正成为“阳光监督”。工程建设各方从建设工程活动一开始，就应享有知情权，了解监督工作的方式、方法、内容和手段，以便充分调动工程建设、监理和施工等受监单位自查自纠、自我约束的积极性和主动性，自觉规范质量行为，减少和避免质量事故的发生。

二是建立集体监督机制，保证执法监督的公正性和准确性。深化工程质量监督机构改革，提高工程质量监督力度的重要手段是加强监督执法，应改变现有的监督方法，建立集体监督机制，一个专业配备两名以上监督人员，并规定要持证上岗。在日常工程质量监督和调查违法行为过程中，推行“一人为私，两人为公”的执法理念。同时，规定不同级别的监督文书分别由各科室的监督人员、科长以及站领导按权限范围签发，保证监督检查和处罚的严肃性和准确性。

三是建立预见性、服务性的质量监督模式，做到服务与执法有机结合。工程质量监督机构应针对工程质量的事前控制、过程过程和事后控制三大环节，在做好过程监督和严肃查处工程违规行为的同时，加强工程质量的事前监督，提高监督工作的预见性、服务性。当工程质量出现下降的趋势或工程施工到难点部位、易出现质量通病的部位时，监督人员应及时到现场提示和指导，以此扭转滞后监督、被动应对的局面。

四是建立行为监督与实物监督并重的监督运行机制，实现从单一实物监督向工程建设各方质量行为监督的延伸。工程质量监督机构应将工程建设各方的质量行为以及其结果，即工程产品质量，均列为监督对象，将工程建设参建各方推向工程质量责任第一线，通过日常监督、监督巡查与结构工程季度大检查相结合的监督形式，对影响建设工程质量的全要素实现全覆盖的监督。对于在工程质量监督过程中发现的“问题工程”，除严格按《建设工程质量管理条例》的有关规定进行处罚外，还要建立和推行工程质量信息公示、公告制度，通过报纸、广播、电视台等新闻媒体定期向社会发布工程质量信息公示和公告，提高全社会的质量意识。

五是改变以日常监督为主的监督方式，将随机检查作为工程质量监督检查的主要方式。工程质量监督工作应采取巡查和抽检相结合的监督方式，以保证建设工程使用安全和环境质量为主要目的；以保证地基基础、主体结构、环境质量和与此相关的工程建设各方的质量行为为主要内容；以开工报告制度和竣工验收制度为主要手段，改变原来的预约式、通知式的监督检查方式，加强巡回检查和随机抽查，保证检查内容和部位能够真实反映施工的质量状况。

3 对当前水利工程监督管理工作的几点想法

（1）建立健全质量监督机构和工作机制。要根据各地区的实际，建立质量监督机构，做到机构、人员、资金有保障，使质量监督工作的全覆盖不仅仅体现在项目上，还要体现在项目建设的全过程。要建立“告知”和“约谈”工作机制。“告知”，即：在交底时告知各方责任主体应遵循的法律法规、技术标准、行为准则及其违法违规行为应承担的责任，引导各方主体规范自律；“约谈”，即：对监督检查中行为不规范的责任人员采取约谈、警告、要求调离现场岗位等措施，对严重违反法律、法规、规范的单位和个人行政处罚。这两种制度的建立可进一步促进建设各方主体质量行为的规范。要建立完善水利特色的监督档案版本。要根据水利工程质量监督工作内容的重点，建立富有水利特色的监督档案文本，并在实施过程中不断完善。

（2）质量监督必须由单纯施工阶段监督、微观监督向综合性宏观监督转变。在重视质量实体监督的同时重视质量行为监督。要通过“制定水利工程质量监督分类分级实施办法，制定不同类别质量监督要点”，来规范质量监督工作；要通过“开展质量通病防治研究工作和重大分部工程专项质量方案管理工作”，来科学化推进质量监督工作。要通过“引进新技术新材料新工艺，研究其设计、施工、验收和检测标准”，来保证质量监督工作的生命力。

（3）对水利工程建设质量开展普查工作，总结建设过程中存在的质量问题。质监部门可定期或不定期采用飞检方式，综合“专家咨询、仪器检测”等手段，针对性地对质量行为和工程实体进行评定，有效打击质量上的违法违规行为。

（4）逐步构建信用评价体系，弱化资质管理，强化信用管理，提升公共事务管理能力。要按照《建设工程质量管理条例》等法规，进一步明确各参建单位的责任，如：推行竣工验收备案制，健全施工图审查制度等，在此前提下，要综合参建单位的质量行为、安全行为和市场行为，科学设置评价方法，界定各市场主体的信用等级，真正改进工作方式，真正转变工作职能，逐步建立有序的质量监督体系和信用评价体系。

［1］蔡海泉.水利工程施工全过程质量控制探析.科技向导，2010（7）.

［2］庞会媛，许维民，张凯铭.浅析水利工程质量监督管理工作中的问题及对策.中国西部科技，2008，7（17）.

［3］胡舸，吴顺华.关于水利工程质量监督问题的探讨.科技与生活，2010（8）.

［4］裴成元，魏东，许骥.关于加强水利工程质量监督队伍建设方法的探讨.水利建设与管理，2010，30（5）.

［5］朱晓明，陈烈佳.对水利工程质量监督的认识.人民长江，2007，38（11）.