城市地下管网建设管理存在的问题探讨

臧其超

（徐州市污水治理工程建设处，江苏徐州 221018）

0 引言

地下管网是城市建设的组成部分，星罗密布，种类繁多，错综复杂，包括给水、排水、燃气、热力、工业、电力、电信七大类，被称为城市的“生命线”。随着城镇化的高速发展，所需的地下管线日渐增多，但各类管线遵守的规范不同，缺少完整、精确的管网信息系统，导致在城市中常因施工挖断管线、重复开挖、改造频繁、地面塌陷、井盖丢失，造成通讯中断、煤气泄漏、污水漫流等现象，严重影响了城市正常秩序，给人民生命和国家财产造成巨大威胁和无可挽回的损失。

近年来，全国发生多起下水道窨井盖“吞人”事件，2013年徐州“5·30三岁男童掉窨井事件”也对徐州市管网建设与管理工作敲响警钟，引起政府高度重视和广大市民的热切关注。因此，分析城市管网存在的突出问题并寻求有效的规划、建设与管理办法，是当前城市管网建设管理工作面临的重要课题。

1 管网建设与管理存在的主要问题

1.1 规划设计上存在的问题

一是管网建设统筹不够科学、缺少统一规划。各产权业主根据各自需要处于随时办手续、随时挖掘状态，导致重复破路，出现“拉链马路”现象。二是原来的规划设计标准偏低、安全可靠性差，常出现自然损毁现象。三是老管网的设计缺乏长远规划和超前意识，规划不规范、管网信息缺失或更新不及时，信息无法实现共建共享。四是设计单位缺少准确的管线现状和空间信息资料，导致施工难度增大、安全隐患增多，“二次损毁”现象时有发生。

1.2 施工建设中存在的问题

1.2.1 施工周期较长

一是相关手续办理周期长，包括资金拨付周期较长、相关手续审批程序缓慢。因管网工程占线较长，一个工程往往涉及到交通、园林绿化、城管、交巡警、电力、通信、热力、驻徐部队等单位和各区政府，特别是办理国道、高速、铁路等过路手续的报批周期长、审批程序复杂缓慢，施工进度受到严重影响。二是拆迁工作困难。因地方拆迁力度、群众配合力度、各行政区拆迁赔偿标准不一等客观原因，导致拆迁难度大、工程开工晚、局部无法施工等，是造成工程进度缓慢的最主要原因。

1.2.2 施工难度较大

一是地下管线复杂、缺少准确的勘测资料，特别是老城区地下管网密集性大，很容易受到新建工程的影响，不确定因素较多。二是施工技术限制。如：基坑开挖、流沙、边坡塌陷等引起较大土体变形，打桩、压桩、震动压实、井点降水、顶管、沉井、盾构等施工中产生不均匀沉降或隆起，施工机械、堆土荷载过大等导致地下未知管线变形、压坏、断裂。如果施工技术控制不好或措施不到位，一旦发生事故后果均比较严重。

1.3 协调管理上存在的问题

1.3.1 缺乏牵头管理部门和综合协调机制

城市管网复杂、产权单位众多，管理上往往又分属于不同的单位、部门、街道和小区物业，有时因土地产权结构发生变化甚至导致专用管道的所有权与维护责任缺失问题。产权单位各自为政，缺乏部门间协调机制，无法实现统一管理，难以形成完整的技术资料，城市建设决策部门得不到准确可靠的信息，也就无法为城市规划部门、建设管理单位和社会各界提供有效服务。

1.3.2 新建管网的管理资金很难及时配套

我国每年新铺设和更新改造的市政管网长度超过10 万km，仅2010年徐州市水务一体化以来至2012年底，实施污水处理及配套管网工程29项，其中，新增铺设污水管网112.5 km（含配套1923 个检查井），不可避免地增加了维修养护费用，但目前新建污水管网项目只有污水提升泵站的电费有落实，管理经费不配套导致管理单位不愿接收或接收后无法有效管理，无疑给新建管网的移交和日常管理工作带来桎梏。

1.3.3 管理模式落后，无法及时发现问题

目前，徐州水务部门建设的管网建成后移交到排水管网养护管理处进行日常维修养护管理。养护处建立了巡查养护制度，实行分片包干，定岗定责，但由于管网占线长、经费紧张，管理人员少、管理手段落后，有些管网位置偏僻，巡查一次所需时间较长，很难做到及时发现和处理问题，存在一定的安全隐患。

2 针对存在问题的措施探讨

2.1 制定相关标准和规范化文件，实现城市管网数字化

2.1.1 出台相关标准，规范建设管理

制定城市地下管线建设管理相关标准规范，包括规划、设计、施工、验收、档案、信息等标准规范体系，建立城市地下管线综合管理标准体系，明确工程项目流程、技术标准，规范建设管理。

之一，其管理质量关系到现场管理工作的总体质量。在管理过程中人员管理的难度大，易出现各种问题。当前现场施工人员管理主要问题有：人员纪律性差。水利工程施工人员众多，极大提高了管理难度；施工人员多，也会导致其技术水平参差不齐，不利于对施工质量的管理；其自身意识不强，加大了现场管理难度。管理方法落后，施工人员的归属感与责任感不强，降低管理效率。

加强排水主干网、专用管网、重要路段管网和窨井盖的监控措施。如：重要路段的窨井盖安全隐患大，应重点监控。可以配备倾角传感器，利用先进的无线传感器技术、有源RFID 技术，通过智能感知网络和电子标签，对井盖的物理状态、位置状态及身份信息进行主动、实时的感知、管理。针对窨井盖安全隐患问题，已引起各地政府和部门的重视：2008年浙江杭州开始采取强制措施，对6 万多个最危险窨井盖加了防护网，如今，安装安全防护网已经成为工程验收的一个必备条件；2010年9月《安徽省城镇检查井盖技术规范》正式发布实施，这是我国第一部具有强制性条款的城镇检查井盖标准；2010年年底《广州市井盖设施管理试行办法》颁布，涉及了建设技术规范及权属管理方面问题；2013年4月住建部提出了《关于进一步加强城市窨井盖安全管理的通知》，要求城市供水、排水、燃气、热力、房产（物业）、电力、电信、广播电视等部门，实行井盖的数字化管理，实现社会资源有效的监管，确保人民群众人身安全。

2.1.2 建立信息系统，实现统一管理

政府要重视管网信息系统建设，统一组织地下管线普查，通过普查了解地下管线的责任主体和运营维护状况，全面掌握地下管线的空间位置、空间关系和功能属性，逐步由传统的图档式二维管线管理方式过渡到建立三维地下管网综合系统［1］。要采用计算机软件技术、硬件技术以及网络技术来改变目前落后的管理状况，建立完整的、准确的、科学的GIS信息系统。例如：日本开发的商品化的管网信息处理软件，已在世界范围内推广，它集成了很多管网方面的数学模型，如最佳路径分析、空间定位分析、缓冲区分析、管线事故分析、最优输配水方案、拓扑关系分析等［2，3］。

要依靠GIS 强大的空间分析功能对管网系统进行管理、决策，做到信息及时交换、共建共享、动态更新并实现动态管理，从而使城市综合管线的管理步入规范化、自动化、科学化的轨道。要通过部门调整和职能改进实现地下管网统一管理部门、统一技术要求、统一组织实施，为城市科学的规划和管理提供准确、及时的基础数据。

2.2 严格项目审批和规划设计，把好验收关

2.2.1 严格项目审批，确保管网同步建设和实施

城市规划要结合当前社会经济发展制定的技术标准和统一规范，做好单项工程具体规划，要做到合理布局、有长远性，尽量采用“统一安排、集中破挖”的模式。市规划、建设、土地、房管等部门应结合城市整体规划，共同把好项目审批关，特别对涉及排水的工程，未做到管网同步设计、建设的，坚决不予审批；管网未经验收或验收不合格的，一律不得交付使用。

2.2.2 科学规划设计，确保资料信息准确和完整

2.3 加强施工质量和规范控制，消除安全隐患

2.3.1 做足施工前的准备工作

施工单位要对设计图所提供的资料进行认真研究，并积极走访相关职能部门，尽可能多地收集相关资料，作为施工中管网保护和拆迁范围的依据。在地下管网情况复杂，通过设计和现场管理仍难以保证原有管网安全时，可以采用管线探测技术，在建设前和施工过程中加强对施工范围内地下管线的探测，如：采用探地雷达法、管线探测仪法探明地下原有管线的位置、埋深、材质等，以便在图纸和现场做好标识。

2.3.2 加强施工期间的保护措施

建设单位在做好管线施工前的勘察复核并选用合理的施工工艺后，施工中应充分做好原有管线的保护措施，杜绝盲目开挖。在地下管线较多区域施工，应尽量采用对管线扰动小的施工工艺，可采取分段、分层实施，避免采用重型机械施工，必要时应在施工前对老管线周围土体进行灌浆加固，完工后对管壁、松散土和空隙进行灌浆填充。对于开挖中埋深较大又临近施工区的管线，可以采用打桩来限制管线周围土体移位，但应避免打桩、震动压实、顶管、压桩等挤压土体对临近管材强度弱、接头不牢固和年久老化的管网造成损坏［4］。

2.3.3 加强工程措施，规范施工标准，加强质量控制

一是要加强工程措施，充分利用新技术、新材质、新工艺。目前，徐州市区污水管网大多采用UPVC 等管材，城区采用拉管、顶管等技术，部分检查井采用钢筋混凝土装配式检查井工艺，采取多种措施提升工程品质、减少工程拆迁、缩短施工工期。二是要统一管道各项规格指标，规范井盖质量。进一步研究城市管网检查井，结合各种管道的标准、井盖特点，设置一系列适用各种管道的统一标准井盖，规范设计、施工，以利于管理和改善市区路面景观。徐州市水务局针对前两年在管网设计中存在检查井井盖材质、形式、结构、标识和采购不统一等现状，2013年全部采用带有统一标识的球墨铸铁带防盗装置的井盖，并在窨井盖下加装防护网，杜绝了安全隐患。此外，对于重要交通路段，可借鉴广州地区经验，试点将机动车道窨井盖更换为球墨铸铁“可调升降式”井盖，使井盖与道路完美结合，提高道路行车的舒适性，减少井盖噪音扰民［5］。

2.4 创新投融资和管理机制，提高养护管理水平

2.4.1 明确产权管理，确保安全有效运行

城市管网现状不清，主要是多头建设和管理造成的，在短期无法实现统一管理的情况下，政府应责令相关管理部门收集竣工资料，明确管网产权管理的范围，及时诊断并根据优选原则，对存在严重缺陷的管道进行重点养护。2013年6月徐州市水务局组织人员对负责的管网进行全面普查，对每条管网、每个窨井进行GPS 定位，摸清管网现状，并有针对性地编制改造计划，分段实施，分片整治和改造。其中，污水管网按照规划打通关键节点，使建成的管线尽快组网运行，充分提高污水收集和输送效率；要求管理单位参与到工程建设中去，避免工程验收和移交之间存在的管理真空，实现“无缝交接”，杜绝安全隐患。

2.4.2 拓宽投融资机制，加大养护资金投入

目前，城市管网系统大多还是由政府部门主导建设、运行与管理，资金来源主要依靠政府直接投资和财政转移支付方式，筹集渠道单一，管理模式落后。基于市场化建设管理模式的引入，多渠道筹集资金建设城市管网系统，使其走向市场化已成为一种发展趋势。近年来，徐州市区部分污水处理厂已采用BOT 和TOT 等特许经营的方式建设、运行和管理，取得了预期效果，管网系统的建设管理也可借鉴这种市场化的方式，单独或与污水处理厂一起打包，吸引社会资金参与到管网的建设中，形成由政府部门主管、全社会共同参与的建设管理模式，使污水管网建设走上良性循环、科学发展的道路。

此外，可争取国外银行贷款支持，如：世界银行、亚洲开发银行、德国KFW 银行等国外金融机构，这些机构为支持我国的环保事业，对我国的污水处理设施建设提供诸如利率低、贷款时间长等优惠政策，促进了我国环保事业的发展，江苏省扬州市在这方面有着丰富的经验［6］。国家应采取以奖代补的方式，鼓励地方筹措资金，加快管网改造［7］，确保管网维修养护资金的投入，杜绝“重建轻管”现象。

2.4.3 创新管理养护机制，提高公众参与力度

一是创新管理模式。积极引入市场机制，既能有效地加强城市管网系统的建设、维护与管理，又能创造更大的社会和经济效益。如：日常巡查可结合城市环卫的物业化管理方式，建立市场化巡查制度，推进“管养分离”，对管网安全巡查可结合环卫人员每天巡回保洁来实现，这样不但能杜绝部分环卫人员将垃圾扫进窨井的现象，还能及时发现窨井盖损坏、丢失，杜绝了安全隐患，降低了管理费用，提高了管理效率和水平。

二是引入先进设备。随着城市化发展，管网覆盖范围逐年扩大，排水管网中途提升泵站不断增加，管网维护工作量剧增，需大量引进先进的管网检测仪器和养护设备，如：管道电视检测（CCTV 检测）、声呐检测、红外线温度记录分析技术、高压清洗车、风机吸污车等，使养护维修和管理手段逐步向信息化管理和机械化施工过渡，不断提高排水管网的收集排放率，这也是整个排水行业发展的趋势。

三是提高公众参与度。城市管网涉及到千万市民的切身利益，管网系统的维护管理也离不开市民的参与和监督。城市管网建设和改造规划应主动征求市民意见，通过报纸、电视等媒体扩大舆论宣传，提高市民的环保意识和城市主人翁精神。要让每条管网、每个窨井盖都有“身份证”，在窨井盖（井圈）上统一标识：产权单位、路段名称、管网性质、抢修维护电话等，为全民参与管理提供必要条件。

3 结论

城市管网系统的建设与管理中，基础设施是硬件、管理水平是软件，无论是建设还是管理都要依靠先进的科学技术和管理方法。只有建立信息系统，完善管理机制，开拓资金来源渠道，加大投资和科研力度，加大新设备、新技术的应用，将城市管网规划好、协调好、建设好、管理好、运营好，才能促进城市管网系统平稳、健康、持续发展，才能充分发挥经济、环境和社会效益。

［1］姜波，金明一.三维地下综合管网系统的设计及实现［J］.城市勘测，2013（4）：53-55.

［2］黄翠柳.论城市排水管网的建设与管理［J］.科技咨讯，2010（8）：114.

［3］王志国，等.邳州市地下管网信息系统建设研究［J］.科技信息，2012（31）:119.

［4］曹建华.浅谈污水管网建设管理中的问题及安全保护措施［J］.中国新技术新产品，2012（20）：24.

［5］郭莉.浅谈福州市市政道路管网现状、管理及改善措施［J］.福建建筑，2011（8）：109.

［6］孙红卫.浅谈我国污水管网建设运营改革之路［J］.给水排水，2010（36）：374.

［7］赵泽生，刘晓丽.加强城市地下管线管理的若干建议［J］.建设科技，2013（5）：71.