“一统两分，两级项目部”建设管理体制的实践与总结

张继松，敖跃飞，郭泽杰，陶理志

（江西省河道湖泊管理局，江西南昌330009）

1998年洪水过后，国家加大了水利投入，掀起了大规模水利建设高潮，江西省抓住机遇，重点水利工程相继开工建设。江西省河道湖泊管理局（以下简称“河湖局”）采用“一统两分，两级项目部”建设管理体制，成功实施了江西省赣抚大堤加固配套工程、鄱阳湖区二期防洪工程第五个单项等重点水利工程，取得了较好地成绩。

1 “一统两分，两级项目部”的定义

“一统两分，两级项目部”是一种水利工程建设管理模式的总称，“一统两分”是指统一管理，分堤建设，分级负责。“两级项目部”是指省水行政主管部门委托河湖局组建工程建设项目部，简称“省项目部”，作为项目法人，对工程项目实行统一管理；项目相关县（市、区）或其它行业主管部门组建本县（市、区）或本部门的工程建设项目部，简称“二级项目部”，在省项目部领导下，受权负责本县（市、区）或本部门的项目建设管理。两级项目部明确分工，各司其职，各负其责。

2 探索过程

我国水利工程建设管理体制的演进过程，是随着我国经济体制由高度集中的计划经济向有计划的商品经济以及社会主义市场经济的发展及我国水利工程建设事业的发展，由政府承担无限责任，过渡到各种责任单位的投资包干和招投标承包责任制，发展到目前项目法人责任制的过程[1]。

过去相当长的一段时间内，水利工程建设基本上是以组建临时管理机构对工程建设统一管理，如领导小组、工程指挥部、建设办公室等，其管理人员主要是从行政主管部门及其他相关单位抽调，工程项目完工后，建设管理机构撤消，人员还原。为解决困扰工程建设的责任缺位问题，我国从20世纪90年代中期开始推行项目法人责任制，首先在经营性基本建设项目中试行，取得了明显的成效，并逐步推行扩大到包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。1998年大水后，国家对水利的重视日益上升，大规模的水利项目投入建设，有力推动了水利建设项目法人制的建立和完善，进而探索并逐步建立了以“项目法人制、建设监理制、招投标制和合同制”为主题的新型水利建设管理运行机制。但由于水利工程的复杂性，项目法人责任制在各地实际推行中仍存在较大差异，目前我国采用的建设管理模式主要有混合制、代办制、代建制、总承包制。

这些建设管理模式，各有特点，各有利弊，需要我们在实践中继续探索和进一步完善。

江西省河湖局在重点圩堤除险加固工程建设中，根据工程现状，借鉴外省及本省堤防加固工程建设管理模式的优缺点，经过不断探索、总结、完善，逐步形成了目前普遍采用的“一统两分，两级项目部”的建设管理体制。

3 采用“一统两分，两级项目部”建设管理体制的理由

目前，江西省重点圩堤加固工程的建设管理主要采用“一统两分，两级项目部”体制。其主要理由：一是加强建设管理的需要。江西省鄱阳湖区及五河重点圩堤共有47座，堤线长1 960 km，涉及23个县（市、区），点多、线长、面广，为确保政府投资效益，保证工程质量和资金安全，省级必须组建项目法人对项目进行统一管理；二是充分发挥项目属地优势的需要。堤防工程线长、面广，历史沿革时间长，在建设过程中与群众利益交叉多，这就需要充分发挥项目属地对当地情况熟悉的优势，赋予其建设管理职责，让其参与到工程建设中，这有利于工程建设协调与管理；三是适应投资结构的需要。目前，江西省重点堤防加固除险项目均为地方项目，工程投资来源为地方自筹和国家补助，国家补助比例约为50%。项目属地县（市、区）作为投资主体之一及主要受益者应参与建设管理工作；四是借鉴本省其它堤防除险加固项目建设管理经验。江西省九江长江大堤加固工程建设管理模式是由江西省水利厅组建项目建设指挥部作为项目法人负责全面管理协调，项目所在县（市、区）没有直接参与项目建设，导致地方政府重视程度不够，积极性不高，在征地拆迁和环境协调方面给予支持力度不够，指挥部在这两个方面耗费相当大的精力。鄱阳湖区二期防洪工程四个单项由项目属地分别组建项目法人进行建设管理，造成一个项目多个法人，导致项目管理分散，步调不一，不利于项目管理、资金拨付和工程验收。

4 主要措施

江西省河湖局受江西省水利厅委托组建项目法人，成立省项目部（或省建设办公室）作为一级项目部，对工程项目进行统一管理；项目属地县（市、区）组建二级项目部，在一级项目部指导下管理自己辖区内的建设项目。在项目实施过程中，主要采取了以下措施。

4.1 加强领导，明确职责

为切实加强领导，江西省水利厅成立了工程建设领导小组，省水利厅分管副厅长担任组长，成员为省水利厅相关处室负责人、省河湖局负责人、相关设区市水利（务）局负责人等，各有关县（市、区）也相应成立了以县（市、区）人民政府分管领导为组长的建设领导小组。省建设领导小组主要负责组织协调工程建设中各方面重大关系，指导县（市、区）建设领导小组的工作等。

各有关项目县（市、区）工程建设领导小组在省建设领导小组指导下，主要负责组织辖区内的工程建设。指导、监督属地项目部贯彻执行国家有关方针、政策法律和法规，负责筹措地方配套建设资金等。

一级项目部（省项目部）主要负责工程项目的前期工作。按照基本建设程序和批准的建设规模、内容、标准组织工程建设；编制上报下达项目年度实施计划；依法对工程项目的勘测、设计、监理、施工和材料及设备等组织招标，并负责签订有关合同等，对工程建设质量、进度、资金负总责。

二级项目部主要负责辖区内建设项目的具体实施工作，负责项目建设的质量、进度、投资控制；参与辖区内项目的勘测、设计、监理、施工和材料及设备等招标的组织工作及合同的签订等。在县（市、区）政府的领导下，负责工程建设征地拆迁和移民工作；负责工程建设外部环境的协调，协调解决工程建设中的有关问题。

4.2 严格基本建设程序，执行项目建设“四制”

4.2.1 加强组织机构建设，确保项目顺利实施

省项目部严格按照国家有关规定，抽调相关人员组建项目部。项目部设主任1名，副主任若干名，总工程师1名，内设办公室、工程技术处、计划合同处、工程财务处。二级项目部按要求组建相应办事机构，配足、配齐相关人员。

4.2.2 加强招投标工作，确保公开、公平、公正

省河湖局管辖的项目严格执行招标投标制，招标工作主要是由省项目部委托具有相应资质的招标代理机构负责，二级项目部积极参与工程招投标工作。为确保招投标公开、公平、公正，根据《中华人民共和国招标投标法》、国务院七部委《关于评标委员会和评标办法暂行规定》等有关法律、法规，省项目部专门制定了招投标实施细则，同时邀请省水利工程招标投标办公室、省水利厅监察室相关人员对整个招投标过程进行监督、监察。

4.2.3 加强建设监理工作，严格控制工程质量、进度、投资

工程建设中严格实行建设监理制，采取公开招标的形式选择监理单位。在工程实施过程中，加强对监理人员的考勤、检查、监督，发现监理人员不合格或不能履行监理职责的，行文要求监理单位更换监理人员，确保监理能认真履行“三控制、二管理、一协调”的监理职责，确保工程质量、进度。

4.2.4 加强合同管理，严格按合同办事

工程建设严格执行合同管理制，一切经济活动都按合同进行管理，用合同条款约束双方行为。在工程建设过程中，对出现的工程计量、工程款支付、设计变更、工期延误等问题的处理，强调以事实为基础，以合同条款为依据，实事求是地进行处理，对于违约单位，必须按照合同约定进行处罚。

4.3 加强工程质量控制，确保工程质量

工程建设始终贯彻“百年大计，质量第一”的方针，建立了项目法人负责、施工单位保证、监理单位控制、政府部门监督的质量管理体系。省项目部对工程建设质量负总责，设计单位对其设计成果质量负责，监理单位接受项目法人赋予的“三控制、二管理、一协调”职责，对工程施工质量监理成果负责，施工单位对工程施工质量（包括原材料、中间产品）负责。

4.4 加强投资控制

投资控制贯穿于项目建设全过程，全方位实行“精简、高效、厉行节约”的原则。主要措施有：一是支持、鼓励设计单位、施工单位提高科学管理水平，推广使用新材料、新工艺、新设备、新技术，节约项目建设成本；二是要求设计单位加强设计管理，科学比较、分析、论证、比选，择优选择设计方案，有效控制工程造价；三是对设计文件（招标文件、施工图纸等）进行审查，力求设计方案技术可行、经济合理，减少设计变更，有效控制投资；四是严格控制设计变更，设计变更按照“先批准、后设计、后施工”的程序办理报批手续，必要时，采取限额设计；五是严格工程计量，工程计量实行二级项目部、监理、施工三方签证确认，省项目部抽查认可。

4.5 加强工期管理

为加强工期管理，省项目部专门制定了工期管理暂行规定。一是不得随意变更项目建设工期，鼓励施工单位提前完成施工任务；二是明确了工期变更理由，主要有恶劣气候影响、不可抗力的因素、征地拆迁滞后、施工图（含设计变更）到位不及时等；三是明确了变更程序，由施工单位在合同工期内提出书面请求，由监理机构审核同意后报二级项目部，二级项目部提出初审意见后报省项目部审批；四是明确了参建各方的工期管理责任；五是制定奖惩机制，对工期管理责任不履行或履行不力的责任单位，对其进行经济处罚并通报批评，对提前完工的相关责任单位进行奖励。

4.6 严格按制度办事，确保“四个安全”

为规范和加强工程建设管理，使工程建设有章可循，有序推进，努力做到工程建设管理的科学化、制度化、规范化，确保实现工程安全、资金安全、干部安全、生产安全，省项目部制定了一系列规章制度，主要涉及建设管理、项目调研、招标投标、设计变更、变更项目单价审核、项目划分、质量检测、现场督促检查、在建工程防汛、工期管理、投资控制、完工结算、基建拨款、财务管理、档案管理、工程验收等方面，共有18项管理规章制度。这些规章制度均通过省水利厅或省河湖局研究同意后，汇编印发给二级项目部及设计、监理、施工等单位，要求参建各方熟悉相关规章制度，认真遵照执行。

5 主要优势特点

在该体制下建设的项目起点高、投资大、立项快；高位推动、靠前指挥，效果显著；监管到位、科学决策，效益最大；节约资金、把关严格，抗干扰强；人员固定、责任落实，资料完整；机构完善、制度健全，保障有力。特别是其运用在五河及鄱阳湖区重点圩堤应急防渗处理工程中表现尤为突出。

5.1 有利于争取项目投资

江西省五河及鄱阳湖区共有47座重点圩堤，具有线长、点多、面广的显著特点。每座圩堤长短不一，险情有多有少，有轻有重，如将每座圩堤除险加固工程作为一个项目来申报，由于受益范围小、规模小，很难得到国家部委的重视和支持，更谈不上立项争取投资。将项目打包，由省里进行项目整合，使得项目起点高、范围广、规模大、受益泛，社会效益显著，很容易得到省委、省政府及国家部委的高度重视和大力支持，易立项，批复快。如三湖联圩为五河及鄱阳湖区重点圩堤应急防渗处理工程47座重点圩堤之一，该堤堤基、堤身渗漏险情多，汛期防洪压力大，地方政府曾多次将三湖联圩除险项目申请立项，争取投资，消除安全隐患。由于受益范围小，规模小，很难引起国家和省里的重视和支持，导致项目立项不了，投资争取不来，险情处理不了。2010年，三湖联圩除险项目与其它圩堤除险项目整合成五河及鄱阳湖区重点圩堤应急防渗处理工程，该项目在当年就经省发改委批复同意立项，三湖联圩争取投资1 350万元，渗漏险情处理工程于2011年就完工，提高了三湖联圩防洪能力。

5.2 有利于高位推动工程建设

省水利厅、相关设区市水利（务）局、相关县（市、区）人民政府的相关领导都是建设领导小组成员，对工程建设情况比较熟悉，这有利于领导协调解决工程建设过程中出现的重大问题，如征地拆迁、施工环境协调、筹措配套资金等，保证了项目的顺利实施。如五河及鄱阳湖区重点圩堤应急防渗处理工程开工之初，大部分县（市、区）的工程很难按时开工，主要存在征地拆迁、土料场征用、施工用电及施工环境等问题。厅领导小组负责人得知情况后，亲自主持生产调度会，协调解决存在的问题，由于领导的高位推动，存在的问题很快得到解决，确保了圆满完成建设任务。

5.3 有利于项目科学规范管理

在该建设管理体制下，江西省水利厅成立了建设领导小组，相关县（市、区）也成立了建设领导小组，领导小组从宏观层面对项目重大事项进行筹划和决策，确保项目的实施，切实体现政府投资意图，发挥最大公益效益，保证了项目决策的科学性、合理性。

5.4 有利于节省项目属地前期经费

项目的前期工作由省项目部负责，省项目部委托设计单位编制完成项目可研、初设、招标文件、施工图纸等设计文件，项目各阶段的设计文件审查也由省项目部负责，所有费用都由省项目部支付，不需要项目属地承担任何前期费用，节省了项目属地政府大量的人力、物力和财力。

5.5 有利于发挥属地项目部的优势

由项目属地组建二级项目部，具体负责辖区内项目建设管理现场工作，可以充分发挥二级项目部的有利优势，保障项目顺利实施。其主要表现在：一是二级项目部熟悉工程现状，对工程历史、险情等比较了解，可以保障实施项目符合实际情况，真正做到除险加固，达到项目实施目的。另外，也可以减少工程建设过程中的变更项目，有利于投资控制；二是二级项目部人员均为当地人，与当地政府和群众非常熟悉，可以充分发挥其自身优势，搞好征地拆迁和施工环境协调工作，为工程顺利实施提供了良好的施工环境；三是二级项目部负责施工现场管理工作，人员熟悉现场情况，且有专人长驻工地现场，能及时发现问题，及时上报，及时处理，有利于施工现场管理，保障了工程的质量和进度。

5.6 有利于工程资料的保管

两级项目部相对固定，机构完善，制度健全，对工程档案制定了专门的管理办法，建立了工程档案室，配备了符合要求的档案专用库房和装具，明确参建各方档案工作的职责和任务。在工程建设过程中，加强了对工程档案资料的收集、整理、审查、鉴定、归档和管理，工程竣工验收后，整套工程档案均移交有关档案馆保管，确保了工程档案的延续性和完整性。

5.7 有利于保护项目属地水利干部安全

项目招投标工作由省项目部负责，省项目部委托招标代理公司集中负责项目招投标工作。如项目招投标工作由属地项目部负责，项目分散，二级项目部极有可能受到来自各方的干扰，领导打招呼、批条子现象可能时有发生，影响工程招投标的公平、公正，也有可能导致发生腐败。另外，工程款由省项目部统一管理，通过财政厅统一拨付给施工单位，减少了中间环节，降低了工程款被挪用的风险，预防了腐败现象的发生，最大限度保护了地方水利部门的干部职工，确保了干部安全。

6 存在的问题

“一统两分，两级项目部”建管体制是基于江西省省情，顺沿多年堤防建设历史脉络，结合水利工程特点以及国家关于公益性水利工程建设管理的有关要求而提出的，凝聚了我省数代水利人的探索与智慧。但瑕不掩瑜，项目建设过程也存在以下主要问题。

6.1 工程本身存在的问题

（1）资金配套不足。目前，该建设管理体制下实施的项目，大部分是地方项目，国家投资只补助50%，其余由地方自筹解决。受经济实力限制，各级政府财力有限，导致资金配套不能足额到位，一旦完成中央资金的建设内容，项目建设往往面临中断，不能严格按初步设计完成整体建设任务，容易形成“半拉子”工程，无法全面发挥工程效益。

（2）征地拆迁工作滞后，影响工程施工。依照“一统两分，两级项目部”建设管理体制的职责分工，征地拆迁工作由地方政府负责，其所需费用也由地方政府筹措。作为公益性项目，地方政府在财力紧张情况下往往积极性不高，征地拆迁费用总是不能及时足额到位，致使征地拆迁工作滞后，影响工程施工进度，给项目顺利实施和合同管理带来困难。

（3）施工环境协调难度大。相比其它水利建设而言，堤防工程无法划分独立区域进行施工，且在料场征用、临时占地、交通通行等方面与群众利益有交叉，造成项目实施过程中干扰因素多，需要协调解决的问题多，影响工程实施。

6.2 项目实施过程存在的问题

项目实施过程中主要存在设计变更多，批复周期长的问题。由于堤防工程的特殊性，国家投资项目往往时间要求紧，安排勘察设计的时间短，易造成设计深度不够，设计精度不足，导致实施过程中设计变更多，如建筑物高程出现偏差、料场无法满足设计要求，工程量出现较大偏差等，给投资控制和进度控制带来很大难度。

6.3 建设管理方面存在的问题

（1）二级项目部积极性不高。在工程建设过程中，二级项目部普遍认为责、权、利不对等，只有责任，没有权力，对施工单位、监理单位、设计单位行使有效控制手段的意识不强，降低了二级项目部工作积极性。

（2）二级项目部专业力量有待加强。实际情况表明，两级项目部在技术和管理力量上存在“一头轻、一头重”现象，二级项目部人员主要为地方水行政部门及堤防管理单位人员，懂业务、技术水平高的专业人才缺乏，加之人员多为兼职，工作繁杂，不能很好地履行项目现场管理职能。

7 建议

（1）加大监督考核力度，确保配套资金足额到位。建议修改完善水利改革考核办法，适当提高配套资金落实考核分数的比例，督促设区市、县（市、区）两级人民政府加大资金投入力度，落实配套资金，确保足额到位，促使工程按设计要求全面完工，杜绝“半拉子”工程，切实保障圩区人民的生命财产安全。

（2）采取有效措施，切实搞好征地拆迁和施工环境协调工作。目前，征地拆迁、施工环境协调是工程建设的制约因素，为解决此问题，建议将征地拆迁、施工环境协调工作纳入水利改革考核内容，并与项目安排和资金分配挂钩，对于施工环境好、征地拆迁及时到位的县（市、区），优先安排项目和资金，对于施工环境差、征地拆迁不到位的，项目和资金靠后安排，甚至不安排，督促县（市、区）政府重视征地拆迁及施工环境协调工作，认真搞好征地拆迁及施工环境协调工作，确保工程顺利实施。

（3）统筹兼顾、合理引导，积极调动地方能动性。目前，二级项目部工作积极性、主动性降低，建议在责、权、利方面统筹兼顾，利用经济杠杆，合理引导，调动二级项目部能动性、主动性，切实履行职责。

（4）加强学习交流，提高建设管理水平。根据目前人员现状，建议定期举办培训班，有针对性的对项目部主任、技术负责人、财务人员进行培训，提高业务水平。另外，可派员到外省考察学习，交流经验，取得真经，提高项目建设管理水平。

（5）适时推进设计—施工总承包模式，提高管理效率。 “一统两分，两级项目部”建设管理体制仍采取了常规的承包模式，设计、监理、施工各负其责，管理线路交叉多，项目管理任务重。建议进行设计—施工总承包试点，既可降低管理成本，也可减少设计变更，有利于项目实施。

［1］熊 铁.国内外堤防工程建设管理[M].武汉：长江出版社，2006，8.