关于建立水库移民补偿基金的探讨

孔琼菊，王 姣，余 雷，王萱子

(江西省水利科学研究院，江西南昌，330029)

1 水库移民补偿基金的意义和用途

水库移民是国家或地方兴建水利水电工程而造成的非自愿性移民。新中国成立以来，我国累计修建了8.6 万多座水库（水电站），在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益，有力地促进了国民经济和社会发展。与此同时水库淹没造成的移民总人数达1500多万人（繁衍至今已经达到2 300多万人）[1]。部分移民得到了政府的较好安置，而部分移民由于政治、经济及环境等原因，存在生产、生活困难，甚至有近三分之一的移民连基本的温饱问题都没有得到有效解决，成为我国农村贫困人口或处在贫困边缘的新群体。

王明娜学者认为，解决库区移民问题不仅仅是单纯的赔偿问题，还是敏感的重大社会政治问题，水库移民基金与消除社会矛盾、构建和谐社会息息相关[2]。何铁生认为基金政策体现了中国政府对移民负责到底的精神，在提高移民生产生活和维护社会稳定方面起到重要作用[3]。赵鑫钰认为从根本上解决移民的生存与发展问题，是政府和水电开发商必须做出的理性选择，也是社会发展的必然趋势[4]。

水库移民补偿基金既是政府性基金，也是移民安置的专项资金；水库移民基金是移民的成本损失所得到的合理补偿，基金对于移民中长期发展有直接的影响［5，6］。移民补偿基金在解决水库移民生产生活的难题中发挥了积极作用，对促进库区经济良性发展具有重要的作用，对促进我国水利水电事业的发展、全面建设和谐社会具有深远意义。水库移民补偿基金是水库移民后期扶持的最主要政策，其有效运用将有助于改善和提高移民的生产、生活水平，对促进库区经济乃至整个社会经济的发展有着举足轻重的作用。水库移民补偿基金的设立将有助于政府通过政策调整达到理想的后期扶持效度，推动库区经济发展，进而实现社会公平，提高社会福利，为创造稳定、和谐的社会提供有力的保障。

2 我国的水库移民补偿政策及存在的问题

2.1 水利水电工程移民补偿的发展历程

20世纪80年代以前，我国实行的是简单的移民安置办法，补偿标准低，移民问题较多。特别是20世纪50年代末至70年代末，水库建设中不按经济规律办事，采用行政强制命令手段，社区整体搬迁的方法，并且随意压低水库移民补偿标准，导致移民补偿经费严重不足。由于这段时间大部分就地后靠的安置方式，补偿标准低，遗留问题很多，已成为水库建设所引发的一个重要社会问题。时至今日，黄河三门峡、浙江新安江、湖北丹江口等大型水利水电工程仍然遗留有许多移民安置补偿问题。

到了20世纪80年代，国家对移民工作有了高度重视，相关的法律法规不断完善，移民的实效也越来越好。1986年党中央、国务院提出了开发性移民方针：水库移民工作必须从单纯的安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产。1991年，国务院颁布了《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》，以法律的形式明确了“采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合”的原则，移民后期扶持工作步入了法制化的轨道[7]。为了帮助移民改善生产生活条件，国家先后设立了库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金，努力解决水库移民遗留问题，对保护移民权益、维护库区社会稳定发挥了重要作用[8]。

因此，我国水库移民补偿可以分为两个阶段：第一阶段是1950～1979年；第二阶段是从1980年到现在。下面以江西省为例，进一步加以说明[8]。

到2003年年底，江西省已建成水库（水电站）9 440座，居全国第二，其中大型水库25座，中型水库224座，小型水库9 191座，水库总库容282.7亿m3。目前，江西省共有水库移民约150万人，占全国移民总数的十分之一，其中中央直属水利工程移民（柘林、上犹江等，包括新安江、富春江水库的移民）67万人，省属重点工程移民近6万人（万安、东津等），地方水库移民70万人，韶山灌区移民4万人。

江西省水库移民可分为以下两个阶段：

第一阶段是1950～1979年。70%～80%的移民产生在这一阶段。这一时期对水库移民安置工作的复杂性认识不足，存在着严重的重工程建设、轻移民安置的思想，移民工作方法简单、粗暴、强制，表现在安置移民规划单一，补偿资金少，使部分水库移民在搬迁安置后，存在着生产和生活基础设施不完善等方面的一些遗留问题。在这个阶段，江西省建成了柘林、上犹江、洪门、江口、罗湾、上游、紫云山、飞剑潭、老营盘、社上、军民、滨田、油罗口、共产主义、团结、长冈等大中型水库210多座。一些水库的移民安置遗留问题至今还没有解决好。中央直属水库移民中仍有约20万人未解决温饱问题，一些移民仍然生活在贫瘠偏僻的土地上，有的地方人均耕地不到0.006 7 hm2，江口库区至今还有1万移民在淹没线下或回水区居住，部分移民生活困苦，孩子上学、生活用水都要翻山越岭。

第二阶段是在1980年后。在这个阶段，江西省建成了万安、南车、大塅、大坳、下会坑、界牌、东津、龙潭、盘溪、观音山、井冈冲、斗晏、渔翁埠等30多座大中型水库，移民数量相对较少。在此期间，对水库移民安置工作重视程度有所提高，移民安置方法向多元化方向发展，对新居住地移民生产和生活的基础设施，在不同程度上进行建设和完善。20世纪80年代以后，尤其是进入20世纪90年代后期，随着市场经济的不断完善和发展，水库移民安置方式也呈多样性，靠后安置移民数量减少，集中安置和结合小城镇建设安置的偏多，移民补偿资金相对有所提高，最重要的对移民后期扶持有保障。尤其是2000年以后兴建的水库，移民不但得到了妥善的安置，而且后期发展扶持有力度。

2.2 我国的水库移民补偿政策

我国各级政府历来很重视处理水利建设移民问题，尤其是改革开放之后，国家有关的法律法规不断完善，移民的实施效果也越来越好。

为帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，1981年由国家财政部等部委颁布设立库区维护基金，从有关的水力发电站的发电效益中每千瓦时提取0.001元，主要用于库区维护和解决移民安置遗留的问题[9]。

从全国范围来看，1986年以前的老水库移民中，相当部分移民存在着不同程度的贫困和遗留问题。因此，1986年国务院决定设立库区建设基金，从该年以前建成的水力发电站效益中每千瓦时提取0.004元，主要用于解决1986年以前建成的水库移民遗留问题和扶持移民发展生产。并妥善处理了新安江等大中型水库的移民遗留问题[9]。

同年，中央提出了开发性移民方针，彻底改变了单纯补偿性安置移民的做法。1991年，国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，作为全国水库移民工作遵循的法规。

1996年，原国家计委、财政部、电力部、水利部等4部委联合下发 《关于设立水电站和水库后期扶持基金的通知》，决定1986年后投产的水电站（水库）设立后期扶持基金，资金来源从水力发电站的效益中提取，主要用于扶持1986年以后建成的水库移民发展生产和解决遗留问题，具体提取标准是每千瓦时不超过0.005元，人均年扶持标准为250～400元，扶持期限为10 a。

为了解决移民工作遗留的问题，2002年国务院办公厅转发水利部等部门《关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见的通知》，该《通知》着重解决1985年底以前投产的中央直属水库移民遗留问题。各地也采取了相应的措施解决地方所属水库移民遗留问题。

随后，多数水电工程移民工作效果较好，移民补偿标准也在逐渐提高，到了三峡工程，移民投资占了工程总投资的40%，而过去，一般只占工程投资的10%～20%左右［10］。移民安置方式由后靠为主变为尽可能外迁，特别是迁往经济发达的东部地区。

2006年3月29日国务院审议并原则通过了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（修订草案）》，修订后的条例调整了征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准，规范了移民安置的程序和方式，完善了对水库移民的后期扶持制度和移民管理体制。该草案正在做进一步修改。

2006年5月17日，国务院颁布并实施了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，进一步完善了移民后期扶持政策，提高了移民后期扶持标准，对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。确定了扶持范围，即后期扶持范围为大中型水库的农村移民，其中，2006年6月30日前搬迁的水库移民为现状人口，2006年7月1日以后搬迁的水库移民为原迁人口，这样纳入扶持范围的移民人数将达到2 300万人左右。并对扶持期限作出规定，对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20 a；对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20 a。并将现行的库区建设基金并入完善后的水库移民后期扶持资金；现行的库区后期扶持基金并入库区维护基金。

2.3 水库移民补偿中存在的问题

2.3.1 移民的生产生活条件较差，生活比较贫困

由于扶持政策不统一、扶持标准偏低、移民直接受益不够等多种原因，目前水库移民的生产生活条件依然普遍较差，有相当多的移民仍生活在贫困之中。

据初步统计，在我国1 500万（繁衍至今已经达到2 300多万人）水库移民中，约有1/3移民重建了家园，恢复和改善了生活水平；1/3移民勉强可以维持生计；还有1/3移民处于绝对贫困之中［11］。

江西省移民生活状况普遍低于当地农民标准。据2003年江西省移民办统计资料，江西农民人均拥有0.067hm2以上的土地，但移民人均只达0.047 hm2，且较贫瘠，住房20 m2，多为干打垒房，危房较多，人均收入只达1 320元/人，是全省农民人均收入的一半。武宁县是柘林水库移民的主要安置地，2002年武宁县农民人均收入2 442元，但该县移民年人均纯收入只有1 114元，不到全县平均水平的一半。

2.3.2 移民后期扶持标准偏低

据不完全统计，近几年全国各地每年用于水库移民的后期扶持资金达17.6亿元，全国移民总人数按1500万人计算，平均每个移民每年得到的扶持资金仅110元［12］。而1996年由国家财政部等部委设立的后期扶持基金每人每年扶持的标准为250～400元人民币，移民后期补偿的标准仍然偏低。2006年5月国务院将纳入扶持范围的移民每人每年的扶持标准提高到600元，但是仅对移民生活进行补助并不能从根本上解决移民的贫困问题。

2.3.3 扶持方式单一

完善后的后期扶持资金能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式。可见国家主张将扶持资金优先作为移民生活补助进行发放，这样做的好处是可以让移民直接受益，减少资金管理的难度，但这是治标不治本的做法，并不能从根本上解决移民生活贫困的问题。

2.3.4 扶持资金来源单一

目前水库移民后期扶持资金由国家统一筹措方式主要是依靠提高电价的收入和提高电价形成的增值税增收部分；中央财政预算主要安排资金解决中央直属水库移民遗留问题的；虽然规定经营性大中型水库也应承担移民后期扶持资金，但具体办法尚未制定。由于本次纳入扶持范围的移民人数是按现状人口进行计算的（即2 300万人），因而需要扶持的移民总人数将较以前（1 500万人）增加约800万人左右；加上扶持的标准提高到每人每年600元，所以对后期扶持资金的需求将大大增加，今后资金的来源将会比较紧张。

2.3.5 移民资金管理不完善，缺乏必要的监督

目前，后期扶持基金征收、使用管理办法尚未出台。移民补偿政策在资金分配使用、监督管理等方面尚存在一些问题［13］。移民资金经被挤占、挪用的现象时有发生。

3 水库移民补偿基金的筹措途径

现阶段我国移民发展的主要问题是：随着我国社会经济的高速发展，人民生活水平提高很快，而部分移民的生活水平提高较慢，差距在扩大；移民区的房屋、道路等修得比较好了，但缺乏产业的发展，就业的机会少，移民的就业技能也较低，仍缺乏持续发展的能力。

但我国目前移民补偿理论仍带有浓厚的计划经济思维特征，移民补偿机制没有建立在市场机制之上，移民补偿标准没能反映移民损失的真实价值，移民补偿方式比较单一［14］。因此有必要建立水库移民补偿的长效机制，应该在现有的水电站和水库后期扶持基金的基础上，建立移民补偿基金，进一步加大对移民生产、生活的扶持力度。

3.1 财政投入

公共财政投入应在水库移民补偿基金中发挥重要作用。目前，中央财政每年安排了一定数量的资金用于解决中央直属水库移民遗留问题。地方各级政府也应该根据当地政府的财力，按照一定的比例进行配套。水利水电工程的兴建，在产生经济效益的同时，也有显著的社会效益，尤其是以防洪效益为主的水库，自然会增加地方政府的财政收入。因而地方政府是直接的受益者，当然也应该对因水库淹没造成的移民进行补偿。各级政府的财政拨款主要是用于改善移民安置区的交通、电力、水利、教育、通信、医疗的公共设施建设和发展生产的投资。

3.2 专项资金

库区维护基金、库区建设基金、后期扶持基金属于我国的移民专项后期扶持基金（或专项资金）属于国家政策，其资金的来源、数量都是有保障的，可以说是属于刚性政策，也是目前水库移民受益最大的政策。

3.2.1 库区维护基金

1981年由国家财政部等部委颁布设立了库区维护基金，从有关的水力发电站的发电效益中每千瓦时提取0.001元钱。2006年5月国务院将原来的库区后期扶持基金并入了库区维护基金。

在现有库区维护基金中划出一块（20%～50%）用于水库移民补偿专项基金。库区维护基金征收的目的是用于库区维护和解决移民安置遗留的问题，因此，划出一定比例作为水库移民补偿资金的稳定来源，符合收费开征的目的与宗旨，可以弥补扶持资金的不足，而且对促进库区和移民安置区经济社会发展有重要意义。

3.2.2 后期扶持基金

为帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，保障新时期水利水电事业健康发展，根据 《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发［2006］17 号），2006 年 6 月，国家发展与改革委员会发出通知，决定适当提高电价筹集水库移民后期扶持资金，并将原来的库区建设基金并入了完善后的后期扶持资金。湖北、湖南、江西、河南、四川、重庆省（市）电网大中型水库移民后期扶持资金征收标准均为0.008 3元钱，作为政府性基金纳入中央财政预算管理，专项用于水库移民后期扶持。在上述标准基础上，从湖北、湖南、河南、江西、四川、重庆省（市）电网销售电价中每千瓦时再提取0.000 5元钱用于解决地方水库、水电站移民后期扶持问题。

3.3 受益方出资

20世纪90年代以来，水电工程建设已逐步完成了建设体制改革。建立了项目法人负责制的管理体制，水电建设项目的投资主体呈多元化趋势（甚至于私人都可以承包大、中型水利水电工程了），水电建设项目法人实行了具有产权明确、自主经营、自负盈亏的现代企业管理体制。水电工程项目法人、政府、移民之间的责任、权力、利益出现了新的格局，水电项目的建设不能再牺牲移民的利益，增加地方政府的负担，来保企业的利益［15］。

（1）以发电为主的项目，电站为企业带来了可观的经济利益，不能只考虑企业发展，而忽视甚至损害移民的经济利益。项目法人应该拿出部分资金来确保移民搬迁的基本生产生活需要。

（2）以灌溉和防洪为主的项目，主要是以社会效益为主，但如果牺牲了库区移民的利益，确保了库区下游人民的利益，对库区移民是不公平的。除了从水库收益中提取一定比例用于移民补偿发展外，还应本着“谁受益，谁负责”的原则，根据当地经济发展水平，采取受益区（灌区或水库下游防洪区）出资的方式来确保移民的生产生活，不降低原有生活水平的淹没处理补偿机制。也可从省财政和下游受益的地方政府财政中提取一定的比例，使移民的生活达到当地居民的平均水平；绝不能因为水库的经济效益而影响移民群众的生活［16］。

（3）以综合效益的水电项目，应按其发电、防洪、灌溉等效益分摊的原则，按受益的比例的来承担水库的移民补偿费用。

3.4 其他筹资途径

移民补偿基金的筹集要坚持全国统筹、分省(区、市)核算，坚持中央与地方政府、社会、受益方和个人合理负担，工业反哺农业、城市支持农村，东部地区支持中西部地区的原则。除上述筹资渠道外，还可以向社会吸收捐赠和争取富裕地区的支援资金。当然移民个人也应该适当负担，主要用于交纳移民的社会保障基金。

4 水库移民补偿基金的使用和管理办法

4.1 水库移民补偿基金的使用

移民补偿基金主要用于以下方面：

4.1.1 移民安置区的公共（基础）设施建设

由于以前我国多采取后靠方式进行移民安置，因而大部分移民区的基础设施都比较薄弱，直接制约了库区和移民安置区的经济发展。例如，柘林水库修建时，上级要求“三个月完成移民搬迁，100天建好武宁县城”，移民绝大部分就地后靠，移民多数安置在库周两岸，地处偏僻，交通不便，水利条件差，库区、安置区基础设施滞后，存在着“饮水难、灌溉难、出行难、就学难、就医难和用电难”的“六大难现象”。因此加强移民地区基础设施建设，就显得十分迫切。

4.1.2 移民进行生产开发

扶持移民生产开发作为处理移民遗留问题的一大措施，是各级移民管理机构的首要任务。移民脱贫致富的目的也只有通过扶持发展生产才能达到，特别是在经过多年对基础设施建设的投入，生产条件已有一定基础，但移民的绝对贫困问题还没有从根本上得到解决，移民区的经济还比较落后的情况下，进一步加大扶持生产开发的力度，显得尤为重要。引导移民进行生产开发，发展市场适销对路的种养业，是增加移民收入，提高移民生活水平最现实、最有效的途径。另外，为了发展移民家庭经济，可以从移民补偿基金中发放贷款，为那些拥有充足劳动力却缺乏资金的移民户提供生产性扶持。

4.1.3 对移民进行科技培训

移民地区的经济发展，不仅是资源开发，更重要的是智力开发。1986～1991年间，国家尽管对移民进行了重点扶持，但移民地区经济发展仍然缓慢，生活水平提高不多。究其原因，主要是移民科技培训工作还没有引起足够的重视，移民的整体科技文化素质不高，移民整体素质不高，直接影响移民地区的经济发展。由于当前国家移民经费基本上用于扶持移民发展种养项目和改善移民地区基础设施，对移民科技培训很少安排经费投入，致使移民科技培训工作受到极大影响。要把移民科技培训摆上重要议事日程。因此，应该从水库移民补偿基金中划分一部分经费，用于对移民科技培训的经费投入。

4.1.4 水库移民社会保障基金

社会保障作为一种工具和手段，在保持社会稳定、促进区域经济社会发展方面起着重要的作用。但是，库区移民的社会保障研究，现在基本上处于空白状态。移民社会保障制度建设的滞后与实际需要是不相称的［17］。因此从水库移民补偿基金中提取一定比例用于水库移民社会保障基金对保持移民安置区社会稳定、促进经济快速发展是有重要的积极作用的［18］、［19］。 从水库移民补偿基金中提取的社会保障基金，可以用于交纳移民的养老保险、医疗保险，也可以对生活特别困难的移民进行补助。

4.2 水库移民补偿基金的管理

对水库移民补偿基金的管理应注意4点：①政府要成立专门机构进行管理，落实责任，保证管好用好基金；②要加强水库移民补偿基金使用的监督，审计部门也要加强对水库移民补偿基金使用的审计和监督；③要尽快建立水库移民补偿基金的财务制度与会计核算办法，专款专用，保证水库移民基金使用的规范性，确保基金不被挪用，定期向社会公布基金使用情况，接受社会监督；④水库移民补偿基金是公益性基金，是为了扶持移民生产、生活而设立的基金，税务部门应对该基金的储存和使用实行免税费政策。

柘林水库移民安置区永修县对移民资金的管理办法值得借鉴。中央、省、市等各部门下拨的移民资金，统一划入该县的移民扶贫办公室帐户，实行集中管理，捆绑使用，由移民办公室建立严格的资金管理办法，进行财务管理，确保移民资金专户储存、专项管理、专款专用。财政、审计等有关部门负责资金的协调与监督。严格实行“六不准”，即不准挪用、不准滞留、不准代扣、代缴各种税费、不准虚报冒领、不准搭车收费、不准以购物券代替扶持资金。

5 结语

水库移民为了兴建大中型水库作出了重大贡献，在移民的生活水平低于当地居民的生活水平的情况下，理应得到合理的补偿。建立移民补偿基金，可以解决移民的生产和生活中的困难和问题，逐步缓解直到彻底消除部分移民的贫困现象，实现温饱，奔向小康。也是促进我国社会、经济持续、快速、健康发展的重要途径。同时要保证水库移民基金能全部用于水库移民的补偿，充分发挥作用加强移民资金管理完善监督机制，杜绝移民资金挤占、挪用现象的发生。

今后应该继续按照开发性移民的方针，完善扶持方式，加大扶持力度，改善移民生产生活条件，逐步建立促进库区经济发展、水库移民增收、生态环境改善、农村社会稳定的长效机制，使水库移民共享改革发展成果，实现库区和移民安置区经济社会可持续发展。

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