美国水资源管理经验对鄱阳湖流域的启示

温天福 ，方少文

（1.江西省水利科学研究院，江西南昌330029；2.水利部鄱阳湖水资源水生态环境研究中心，江西南昌330029）

1 美国水资源简介

美国地处北美洲中部，国土面积962.9万km2，本土主要包括大西洋水系、太平洋水系和五大淡水湖群水系。全美多年平均年降雨量为760 mm，河川年径流量为29 700亿m3，人均水资源量约9 600 m3，是我国人均水资源量的4.6倍。但水资源分布很不均匀，东部地区湿润与半湿润，年降水量在800～1000mm；西部地区干旱和半干旱区，年均降水量低于500mm，且大部分降水集中在冬季[1]。

目前美国联邦政府对水资源管理是一种分散管理模式，实行联邦与州管理相结合、流域管理与地方管理相结合、社会团体广泛参与管理的水资源管理体制。主要分3个层面：联邦政府水资源管理机构、州水资源管理机构、地方水资源管理机构。联邦层面设有负责全国水利建设与水资源管理的中央实体机构，如自然资源保护局（NRCS，USDA）、美国地质调查局（USGS）、国家环保署（EPA）和陆军工程兵团（ACE）等；各州水资源管理重点不同机构设置也有所差别，州水资源局（部）与各联邦的业务单位是平行的单位；除政府机构外，美国还有很多代表不同利益群体的社会团体，如水区管理委员会等，根据法律授权参与水资源管理和水工程的运行维护管理等。

2 水资源保护与管理经验

2.1 完善的法律体系及有效的合作机制

联邦政府和各州均制定了健全的涉水法律法规，几乎涵盖了水资源开发、利用、管理和保护，以及水生态环境等各个方面，并形成了一套完善的法律保障体系。联邦政府有“水资源规则法”、“安全饮用水法”、“供水可靠性与环境改善法”、“资源保护与恢复法”等，以及为保护水生态环境出台的“水污染控制法”、“天然与风景河流法”等法律法规[1]，各州则根据本州实际情况完善相应的涉水法律法规。针对五大湖区的生态环境系统，联邦政府通过签署发展计划、共同宣言等形式共同保护。如2002年，美国联邦、湖区州政府和部落高级代表共同签署了“五大湖地区发展战略”的区域发展计划；2004年由联邦内阁、国会议员、部落代表及地方政府相关代表组成的代表团在芝加哥签署了“五大湖宣言”[2]。通过完善的法律法规体系和各地区有效的合作机制，从不同方面规定了供水、防洪、排污以及生态环境保护等方面的法律责任，责权十分明确。无论是政府、企业还是个人都必须依法办事，水事纠纷依法处理。

2.2 充分发挥非政府组织及市场作用

公众的广泛参与，特别是非政府组织的积极参与成为美国水资源综合管理的显著特点。为了保护五大湖水资源，美国和加拿大成立了一系列管理协调机构，包括五大湖委员会、五大湖州际联合委员会、五大湖地区理事会等，各种非政府组织在协调五大湖地区城市和工业发展管理过程中发挥着重要作用。以设在芝加哥市的五大湖理事会为例，成员包括湖区的伊利诺斯州、印第安纳州、密歇根州、威斯康星州等8个洲的洲长，以及加拿大的安大略省和魁北克省省长，理事会先后参与制定了“边界水域条约”、“国家和省级项目大湖宪章”和“五大湖恢复倡议行动计划”等法规政策，进一步完善五大湖区保护制度。此外，美国从事水行业的各种组织数量多、专业齐，为美国水资源开发、利用和保护提供了大量的专业技术支持。投资主体既有各级政府财政投入和优惠贷款、涉水基金，也有政府通过利用市场融资、私人部门投资等。如密尔沃基市政污水处理工程由法国Veolia水务集团负责运营，能处理全市99.7%的市镇生活和工业污水。

2.3 加大科技成果的投入与运用

在水资源及湖泊管理、保护方面，美国广泛运用“3S”技术和与之配套的数据库、网络和模拟仿真等计算机应用技术，用先进的科学技术为管理提供支撑和保障。美国EPA和USGS为了监控监测全国各种水文资料，建立了7 028个观测站点，对全国7 300条河流、32 500口深井、3 900个地区流量、水质、水位、降水量、蒸发量等水文资料进行电脑自动监测[3-4]，并建立基于计算机网络的大型数据库进行存储；全美已建立北美陆面数据同化系统（LDAS），用于反映水资源管理中的问题，并以此开发了陆地信息系统（LIS），广泛用于预测陆地水、能量和生物地球物理过程[5-6]。以五大湖群为例，威斯康辛大学密尔沃基分校淡水科学学院的研究团队由湖沼生物学、毒理学、微生物学、经济学等13个学科方向的研究人员组成，采用基因组监测、机器人采样、空气-水接触面专用设备、生物的全息可视化等高新技术手段，长期对五大湖区水质、沉积物、微动物群、管理外来入侵物种方面进行研究，为五大湖的保护提供很好的技术支撑。

2.4 重视节水和生态环境的保护

美国水资源管理的重点已由大规模的水利工程管理转变为水资源的节约和保护，从20世纪50年代开始积极推广节水技术并得到快速发展，从1980年至2010年30年间，美国经济总量增长了近4倍，人口增长了约34%，但其用水总量基本保持了零增长[1]。全美建有2万多座污水处理厂，污水处理率已达90%以上，已建成并运行的污水资源化工程3 400多个，污水回用量达260万m3/d，其中62%用于农业灌溉和景观，31.5%用于工业［7］。美国各级政府以及社会公众的环保意识很强，20世纪50年代之前，为了发展农业和防止蚊虫传染滋生，全美为此丧失了40万km2的湿地，如加州海岸线长约2 030 km，拥有广袤的海湾湿地，由于潮水涨幅小、海水含盐量高的优势，部分湿地私有化并一度成为海盐生产基地，对海湾生态系统特别是海鸟的栖息地造成了巨大的影响，为此联邦政府及州政府相继立法保护，要求未经批准擅自破坏湿地的，轻则罚款、重则判刑入狱［8］。

2.5 管理信息公开、基础数据共享

美国联邦政府部门对信息系统建设十分重视，从1970年开始由国家投入逐步建立了包括流域边界、水流、水质、土壤、土地利用等信息的数据库，并加强水资源信息和数据公开及分享。如美国USEPA和USGS通过观测站点对流量、水质、水位、降水量、蒸发量等水文资料进行电脑自动监测，将每15 min收集的水文资料通过卫星输入数据库，此外还印制成水文资料，免费供国内所有部门检索。信息公开、数据共享极大的方便了各层次、各领域的研究者和管理者，特别是科研机构、高等院校的实际需要。以加州大学戴维斯分校（UC Davis）为例，土地、空气和水资源系教授Samuel在对国际河流the Rio Grande/Bravo进行水资源综合管理研究过程中，所需水文、水系、经济社会和水生态等资料直接免费从 USEPA的 STORET、RF，USGS的 NWIS数据库获取，大大缩短了研究进程，提高了工作效率。

3 对鄱阳湖水资源管理的几点启示

鄱阳湖位于江西北部，是我国最大的淡水湖和世界重要的湿地之一，流域面积16.22万km2，平均年径流量 1 525 亿 m3（1986～2000 年）［9］。 鄱阳湖拥有丰富的物种资源，现有野生动物1 249种，其中典型的湿地鸟类 159种（13种世界濒危鸟类），高等植物 5 117种［10］。鄱阳湖在维护湿地生物多样性、调蓄长江洪水以及供给长江中下游水资源等方面发挥着十分重要的作用。2009年12月国务院正式批复 《鄱阳湖生态经济区规划》，鄱阳湖的区位和资源优势将逐步得到释放，生态环境系统安全也将受到影响。借鉴美国水资源保护与管理方面的经验，结合鄱阳湖流域水资源利用和保护现状，提出几点启示。

3.1 加强法律体系建设，增强公众环保意识

从我国现行法律体系看，针对河流、湖泊、湿地及濒危物种等方面还未制定专门的法律法规，湖泊的管理、保护的各项规定散见于“水法”、“河道管理条例”、“环境保护法”等法律法规，尤其在水生态保护与修复方面的规定相对缺失。“江西省鄱阳湖生态环境保护条例”和“鄱阳湖湿地保护条例”等地方法规也难以胜任鄱阳湖复杂的水资源和生态环境管理与保护。为此有必要设立专门的流域管理机构加强区域协作，从岸线、水质、水量、水生态等多方面制定相应的规章制度和法律体系，实现管理和保护的法制化。此外，通过宣传不断提高公众的环保意识，让大家自觉遵守政府制定的各项法规政策，积极主动地保护水资源，维护生态健康，同时通过建立起自然资源的核算制度、规划制度、补偿制度和监督制度实现资源的有偿开发[3]，从而实现公众的积极参与和共同保护。

3.2 树立流域管理理念，建立区域协同管理机制

美国五大湖区的发展经验表明，湖泊的可持续发展必须以流域为管理单元，基于流域综合开发和区域协调发展，采取法律、经济、行政和技术等多种手段进行综合管理，形成湖泊流域一体化管理模式。鄱阳湖水资源管理与保护涉及水利、环保、农业、交通、国土、林业等诸多部门，也涉及江西大部分行政区域，在加强流域化管理的同时还需加强区域间的合作，理顺区域与流域间的协同管理机制，形成一个完整的流域-湖泊的“大湖管理保护”体系。一方面是建立流域区域间合作机制，确定区域经济发展规划，形成区域间优势互补的经济发展格局，同时促进部门间的相互协作和职权监督；另一方面是实行流域和区域管理相结合的管理体制，省级层面建立鄱阳湖流域管理机构，同时考虑“五河”各流域建立流域机构，统筹区域和流域管理，形成“指挥调度统一、区域责任明确、部门协作顺畅”的管理格局。

3.3 充分发挥市场调控作用，提高公众参与程度

近年来，江西省在水利建设资金方面不断探索各种融资手段，但总体而言，仍然以政府公共财政投入为主，美国五大湖区充分运用市场调控手段，通过上市、发行债券、设立基金以及政策性融资等金融手段吸收社会资金，使其成为集居住、工作、投资和游玩为一体的极具有竞争力的地区，这一点值得我们学习借鉴。在鄱阳湖流域水资源开发、利用和管理资金筹集方面，尝试以BOT、TOT的形式向社会融资，有条件地区将水利投资和电力系统运营更加密切的结合起来，尝试“以电养水”［11］，发挥市场在水资源调控中的积极作用。此外，依托水量分配成果在省内设立一些试点区域，通过推行水资源使用权确权，完善水市场机制，搭建水资源交易平台，培育完善的水市场，为市场参与提供更多的机会，以提高水资源的使用效率和效益。

3.4 加大鄱阳湖流域科学研究和成果运用

20世纪80年代，江西省水环境监测中心、省环境监测中心分别在湖区布设近30个监测点对水质、水位、流量等参数进行常规监测；目前鄱阳湖水文生态监测研究基地实现了湖区水位、水温、常规五项、总磷、总氮和叶绿素等25项的自动监测；中科院鄱阳湖湖泊湿地观测研究站也布设了15个观测点和1个观测剖面开展湖泊水环境水生态的常规监测和调查研究工作［12］。目前鄱阳湖湖区形成了以常规监测为主，自动监测和应急监测为辅的监测网络，积累了丰富的基础资料和取得了一定的研究成果。为了保护好鄱阳湖“一湖清水”，在对鄱阳湖水位、流量、水环境、水生态等长期观测的基础上，通过加强高校、科研机构数据整合和技术交流合作，借鉴先进国家的科研经验，充分运用先进的科技手段全面、深入、系统地研究鄱阳湖的特征、功能、价值变化等情况，为鄱阳湖的保护和合理利用奠定科学基础。

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