法治治理的环境问题清单

邓志耕 环境保护部环境规划院党委副书记

田 超 环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心

法治治理的环境问题清单

邓志耕 环境保护部环境规划院党委副书记

田 超 环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，使生态文明建设迎来了依法治理的历史机遇，环境法治必然踏上的康庄大道，相对以往，这条路依然艰难而漫长。

环境立法矛盾多

目前，我国制定了近20部环境保护和资源管理的法律；出台了与之相关的行政法规50余件，军队环保法规和规章10余件，地方法规、部门规章和政府规章660余项，国家标准800多项；缔结或参加了30多项国际环境与资源保护条约，与有关国家签订了20多项环境保护双边协定或谅解备忘录。这些国内立法和国际条约基本覆盖了环境保护的主要领域，形成了基本完整的环境保护法律体系，实现了有法可依。但是仔细解读具体规定和现实中环境保护的问题都会发现，我国环境保护法律体系还存在很多内容矛盾、环境管理分散、部门职权交叉、环境保护和资源开发不协调等问题。现实中存在所谓“环保不下水、水利不上岸”，“陆地海洋、各管一摊”等环境管理不协调的问题。环境保护法律责任不到位也是环境立法中的重大缺失，据报道我国10%的市售大米镉超标，镉米背后是土壤环境破坏的问题，而目前我国尚未出台土壤环境治理的法律。生态环境损害的责任追究目前还停留在法律原则性的规定之上，亟待出台具体的法律制度予以明确。在依法治国的大环境下，我们应当对目前的资源、环境类法律进行系统梳理，协调资源管理和环境保护关系，消除资源类法律和环境保护类法律的冲突和矛盾，建立资源管理与环境保护相统一的立法体系。落实《环境保护法》，突破部门利益格局，解决部门横向之间各自为政、缺乏协调统一的保护行政体制，加快土壤环境保护、大气污染防治等各项环境保护单行法的制定和修改，出台各环境保护法律制度的实施细则，形成全面覆盖、协调统一的环境保护法律体系。

10月30日，国务院新闻办举行新闻发布会，中央司法体制改革小组办公室负责人指出，目前从实践中来看，影响群众“信访不信法”的问题主要有三个环节，包括入口问题，秩序空转问题,以及维护司法权威问题。CNSPHOTO/供图

环境执法不独立

由于特定社会经济发展历史阶段的生态环境保护意识形态和立法制度规定，使得我国环境执法体制具有监管执法不统一、执法主体不独立和执法能力低等特点。根据现有规定，环保和海洋、港务、渔政、公安、交通、民航、国土、林业、水利、农业等部门都对环境保护实施监督管理。环境保护职责碎片化，导致了环境保护执法的割裂，难以形成执法的合力。环境执法不独立是环保部门和社会诟病最多的问题之一，环保部门作为地方政府的工作部门，受到地方政府的领导和监督，人、财、物直接受到地方政府的控制。因而，在环境监管和行政执法中很容易受地方政府的干扰，削弱了执法能力，影响了环保部门的权威性和公信力。

12月4日，中国迎来第一个“国家宪法日”，北京王府井书店在店内设立“国家宪法日”图书专区供读者阅读、购买。CNSPHOTO/供图

我国环境执法能力与污染情况呈现“倒金字塔”特征，基层面对污染严重需要更多的执法力量，但是监管执法专业设备和人员配备不足。作为执法一线的县级执法机构标准化硬件达标率仅为52.2%，远低于省、市级83.9%和86.6%的硬件达标率。环境执法是环境法治的具体表现，是落实环境法治的基础，应当建立全国生态保护和污染防治相结合的环境执法体制，明确中央和地方生态环境执法的权责划分，合理划分上下级间的事权和执法职能。整合涉及土壤、农田、渔业水域、森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物等所有生态保护和污染防治的执法管理内容。确定生态环境监管执法机构依法独立行使调查监督执法权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉的实施规范。细化生态环境执法内容和范围，制定明确清晰的监管执法程序，做到监管执法有法可依和执法必严。明确执法机关和人员责任，采取执法全过程透明化，通过公报、网络等多种形式向社会公开，接受公众监督。同时，还应加强环境执法部门和资源管理部门、司法机关、公安机关的部门间的协调与合作。

环境司法判决难

党的十八届四中全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。司法是社会公平的保证，是维护人民群众环境权益的主要力量。目前，环境案件的诉讼却大量存在“立案难、取证难、审理难、判决难、执行难”问题，除了法律制度方面存在的缺陷外，司法独立性不足、环境审理能力缺失都是重要原因。行政干预司法，个别领导以权压法，地方以“保护地方经济”为由阻挠司法等现象层出不穷。

应当全面完善环境审理制度，对现有的审判机构的管辖区域性进行改革，组建跨区域的环境法院和法庭，使环境法庭突破行政区划的限制，防止行政因素违规干预司法。同时，促进环境案件审理专业化，推广环境法庭和环境法院的发展，提高环境审判队伍的专业技术能力。细化环境公益诉讼的起诉条件、归责原则、因果关系判定、损害程度范围界定、损害鉴定等法律程序，保障环境案件的顺利审判。健全环境行政执法与环境司法衔接配合机制，完善案件移送、受理、立案、通报等规定。

环境守法在民间

目前全民环境守法的内在意识还十分模糊，环境守法的手段和具体内容十分有限。在民主立法、严格执法和公正司法的法治基础上，充分发动人民群众，明确社会公众的环境权利、义务和责任，细化公众参与环境决策、环境保护和环境监督的实施细则。保护环境不仅仅是政府和企业的责任，也是社会公众的责任。全社会应携起手来，共同保护环境。社会公众应该按照法律要求，积极践行低碳、节俭的生活，加强生活用品的循环使用，减少废弃物的产生，对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害，营造美好的生活环境。

全面深入开展环境保护宣传，培养公民环境保护和环境守法的意识，鼓励基层群众自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气，形成人人爱护环境，人人参与环境，人人监督污染的社会氛围。

党的环境法治

十八届四中全会强调，社会主义法治必须依靠党的领导。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

以往，我们往往过于强调政府在环境保护中的作用，而忽视党在具体环境保护工作中的意义。我们应当按照党内法规制定的规划，逐步完善各方面的环境保护党内法规制度，使环境保护的党内法规制度与国家法律制度互连、互助甚至联合，实现党领导环境保护工作的规范化、制度化和程序化。形成环境保护的党政同责、齐抓共管的责任体制和责任制度。无论是在党委（组）还是在行政机关，都应当建立重大生态决策合法性审查机制，建立重大生态决策终身责任追究制度及责任倒查机制。通过各种措施，把党委和政府的行政权力关进制度的笼子，遏制权力腐败的蔓延，推动环境法治的进步。