法治，重点治什么？

屈遐

法治对于我们普通人来说绝对是好东西，对环境保护更是雪中送炭。环境保护触及趋利者的利益，必须依托法制实现公正、高效的监管。然而多年来，环保法律法规执行率连半数都达不到，在地方保护、以权代法、人情干扰、金钱诱惑的阻碍中弱化，甚至归零。依法治国要求全社会自上而下、从左至右都要学法、懂法、敬法、守法、用法，在这样的形势下，环境保护的法制一定会正本清源，发挥应有的效力。

然而，受传统、利益以及价值观影响，这样的理想状态还需要在全面实现依法治国的路上且行且治理。

权力：不能凌驾法律之上

2014年11月底，中央巡视组进驻文化部、环保部等13个清水衙门。

为什么要进驻这些部门？

有媒体分析，是因为随着政策走向发生变化后，政府部门拥有审批、执法等行政资源迅速增加，权力寻租及各种贪腐行为由此产生、蔓延，致使“清水衙门”不清；本文以为还有层因素，环境保护、文化建设即是国家的软实力、又事关民众的身心健康。目前其形势都十分紧迫，这些主管部门如果“水不清”将会极大影响和谐社会的建设。

的确，随着我国环境问题突出，环保部门的职能和地位得到较大提升，在审批、执法等环节获得了更大权力。在这些权力运行中，一些利益熏心的人，将政府政策干预和行政管制权力逐步商品化了。近年来，环保、科研等系统的“窝案”、“巨贪”令人震惊，2013年底案发的安徽省环保系统窝案，揪出贪腐分子130余人，基本覆盖安徽省16个市；广东科技系统内近50名官员因“科研经费”落马。这些案件的主犯多为部门“一把手”，凭素质、论党性绝对不是等闲之辈，但是在监督机制缺失、程序不透明条件下，使得权力越大，造成的危害、影响也越大。

经济学中，寻租是一种纯粹的财富转移活动，不产生任何价值。由于寻租活动不创造任何财富，所以，即便从经济的角度看，也得不鼓励。而且更严重的是，这种财富转移活动往往造成社会强势对弱势群体的掠夺，因此很容易导致社会的不平等和利益冲突矛盾；寻租活动客观上也增加市场经济成本，将对市场经济规则造成破坏。因此权力寻租首当其冲成为治理重点。

应该注意到，寻租活动的负面影响极大纵容社会将一切权力衍生为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益。比如媒体，以新闻报道权，或假借曝光之名威胁、敲诈报道对象，或为报道对象胡编乱造，大肆吹捧，以换取经济回报的乱象大大挫伤了“无冕之王”的公信力。

权力在市场经济条件下，没有法治制约，寻租就是必然的，尤其受自古以来“特权阶层”文化影响，人们会自觉不自觉地追求有权者的专利。坊间曾有句话挖苦有权不用的陋习，“如果让他看公厕，他能让你尿裤子。”然而古往今来，心甘情愿接受官员盘剥的人是不存在的，以政府权力为依托为个人捞好处的事多了，日积月累必然积聚起民怨，许多地方发生的群体事件就是民怨所致。

四中全会依法治国目标最大亮点就是依宪执政和依宪行政，中央党校政法教研部主任张恒山在接受媒体采访时说：“不能把党的领导等同于凌驾法治之上。”按他的理解，“党领导依法治国而党自身不在法律的治理之内，那就失去了依法治国的原意。”他说，“党要守法，这是党的依法执政的含义。”这话不是说说的，为了实现党要守法，中央还建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，以从明令到机制上彻底颠覆了自古以来“刑不上大夫”的传统法制理念。

广东省清远市，清远市清城区原环保局长陈柏和被控滥用职权、受贿一案在清城区人民法院开庭审理。CFP/供图

法治即法的统治，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位。早在先秦时期，出现过法家的政治哲学思想，强调法律制度在国家治理中的权威地位。代表人物之一商鞅主张：“智者作法，愚者制焉；贤者更礼，不肖者拘焉。（《史记·商君列传》）”后来儒家强调人治，但是儒法两家无论人治还是法治都有着内在相同之处，都是“君权至上”、“国权至上”的法治，与“宪法至上”的法治相比仍然是“刑不上大夫”的人治思想。所以我国从“法制”到“法治”讲了几十年，宪法也颁布了几十年，但在传统的法治思想影响下，从始至终没有解决权力问题。改革开放，照搬了人家的诸多先进经验，唯一没有吸取的就是没能把权力关进制度的笼子里。

此次四中全会提出依法治国，首次明确国家的愿景是限制官员、包括党员干部的权力，保护民众权利，真正使公权力实现有法可据、违法有责，社会实现从法制到法治的跨越。

目前正在实施的“小政府”模式就是整治的开端。要求政府尽量减少或取缔不必要的对市场经济活动的政策干预和行政管制；对于必不可少的政策干预和行政管制，要透明化或市场化；在全国范围内开展的行政审批制度改革，清理、取消了大量的不必要的行政审批事项；对于保留的行政审批事项实行了较为严格的过程管理和责任追究制。

为确保朱鹮的生存延续，国家林业总局批复，同意专家建议北移朱鹮。但当地政府为了地方利益，以对其有“特殊”感情为名，迟迟不以执行。在此纵容下，洋县上百个村民滞留朱鹮站门口，甚至搭建了好几处临时窝棚，昼夜轮流值班，阻止调运朱鹮。CFP/供图

政府：责任无限，权力有限

2012年最后一天，山西长治天脊煤化工集团发生8.68吨有毒化工中间体苯胺泄漏事故，五天后，河北邯郸浊漳河受到污染，当地饮用水出现供应危机；河南安阳也受到牵连。有媒体质疑，8.68吨苯胺，要泄漏到海河水系的浊漳河，威胁到下游邯郸、安阳饮用水水源，至少需要突破分流阀、每2小时一次的例行排查、在线实时监控系统和突发环境事件应急预案这4道软硬件“阀门”。有人不无嘲讽地说，长治的苯胺太厉害了，能从长治一路如关云长一样过关斩将，闯过难度极高的四道关口；而且要知道它闯的是全国第一家花了8.5亿元巨资，被一致极度看好，且“标志着山西省环保执法从传统的现场执法向全天候、全过程数字化监管迈进，形成了一个集监测、监视和控制三位一体的监控量化执法体系”的监控系统。于是媒体开始猜测，这8.5亿元是不是切切实实滴水不漏地用到了该系统的建设之中？

长治污染泄漏事故5天后才报到山西省环保局，当时长治市新闻中心办公室主任王一平代表长治官方说，“我们都是按照规定程序报的，并不是晚报五天。发生了污染以后，只要污染不出长治的边界好像就不用往省里报，自己处理就行，一出边界了这才需要报。”据国务院颁发的《国家突发环境事件应急预案》明确规定，突发环境事件的责任单位和责任人以及负有监管责任的单位发现突发环境事件后，应在1小时内向所在地县级以上人民政府报告。《山西省突发事件应对条例》第三十条也规定：较大以上和暂时无法判明等级的突发事件发生后，县（市、区）人民政府应当及时报告，设区的市人民政府、省人民政府有关部门和单位应当在两小时内报告省人民政府。显然长治官方发言人所谓的“按照规定程序”是违背了国家和山西省的公共安全事件应对方案，长治市政府在处理苯胺泄漏事故上存在着程序非正义，在承担责任上采取的是逃避态度。

我们对墨西哥取消中国中标的首条海外高铁可以表示震惊，谴责其在信誉和规则上没底线，但对国内地方政府在规则和程序上的非正义却采取包容和理解的态度。当然国与国之间的事与自家的事不能同日而语，但这就是长治污染泄漏事件反映出地方政府对环境管理的怠慢及失责态度的借口。

改革开放后，地方政府的权力空间加大，致使其主体意识觉醒，以行政区划为界限，独立利益开始强化；尤其是GDP标准的鼓励下，在发展和保护中常常忽略了平衡点。表现在项目决策时，随意降低环境门槛，引入大量高污染、高风险的企业；环境管理中充当污染大户的保护伞，干扰当地环境执法。更为奇葩的是不管当地污染与否，官员会随GDP上涨而升迁。

在这样的氛围中，曝出红豆局长、下河游泳局长不足为奇。环境执法失守，发展突破了环境法律法规的底线，污染的GDP支撑着经济。而另一方面，环境治理市场游走着出老千的无底线玩家，利用人脉资源，打通政府通道，在国家加大环境保护的形势下，交集成新的利益群体，官员因此坐拥财富。环境工程招标改规矩、调标准是常有的事。政府在社会生活中既当裁判又当运动员，参与利益分配，规则的公正、严肃难以保证。

依法治国的大政方针，将首先治理政府依法行政问题，以救赎日益瓦解的社会防护堤。最近，各地开始实施了“权力清单”制度，以精准全面地限定行政权力，对于市场与社会可以自行治理、自行创新的事情，坚决从政府的权力清单中撤出；对于政府应该担负的职责，要坚决纳入到责任清单之中。权力清单制度就是要将无所不能的政府调整到政府权力有限，政府要“法无授权不可为”“法定责任必须为”；市场主体和人民群众，“法无禁止即可为”。通过理顺各方行动范围边界，树立各方行动准则，才能理顺政府与市场、社会三者之间关系。三者严守公共治理契约，不纠结于眼前权与利的得失，承担起提升治理体系和治理能力现代化的责任。

这就要求从法律和制度上切断政府机构和相关经济利益之间的联系，使政府不能成为任何利益的相关体，给人留下利益保护伞、利益链条的口实，确保政府诚信不受影响，确保政府的原则性、权威性；相应的行政管理措施的执行力更加到位，建设法治政府更加顺畅。同时要求政府克制“抓权”的欲望，防止权力展示冲动，切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事转移出去，从制度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。另外，对政府的监督机制建立也十分必要。在法律和政策上守住监督的关口，通过独立的司法机构，来裁判政府行为合法与否，以确保政府真正成为法治政府，依法主动承担起责任，保护在改革中的公众利益不缩水。

司法：法治的关键节点

11月中旬，中华环保联合会、司法文明协同创新中心、上海财经大学共同主办了“第三届模拟环境法庭大赛”。这个在高校学生中举办的活动虽然还有不尽如人意的地方，但举办者的目的是，让更多的学生在走出校门之前，在一定程度上对法律、法庭、法治有个正确认识。

目前，受限于制度、体制和司法机制，我国并不存在纯粹意义上的司法独立。据业内人士分析，由于法官与一般公务员无明显区别，进入标准不高，资质要求不严，大量法官无论业务能力还是职业精神品格都难以做到独立而公正地行使司法权。目前法院多是行政性的院、庭长指导与审委会研究，实质上是用非程序性的方法来提高司法公正的程度，这种行政性司法管理方式的运用，使得司法独立受到一定程度的破坏。在环境诉讼等司法活动中，最多见的是地方保护主义，由于法院受地方辖制，想不成为实现地方利益的工具都很难。在实践中，遇到经济和环境利益损益突出、影响大或者有其他因素介入的案件，常常会有某些掌权人物出于这样那样的考虑，于法不顾，直接干预司法或施加压力要贯彻其意志，达到以权代法，以言代法。 而“金钱案”、“人情案”更是司法活动中的普遍的腐败现象。由于缺乏独立的能力和独立的品格，同时权力垄断的司法官员难免会被利诱腐蚀而出卖司法权。

司法不能实现法治，依法治国就是句空话。

解决环境问题需要法律手段，法律是在环境保护经济、行政手段都失效、无法发挥作用或者不足以打击环境破坏行为的情况下，防守着最终保护的底线。理想的状态是经济手段作为基础框架，奠定环境保护的制度基础；行政手段作为基本方法，成为保护环境与治理污染的最常见形态；法律手段作为根本保障，确保前两者顺利进行，成为最终的、具有强制性的补救措施。

2008年10月，云南省锦业公司在生产经营过程中发生环境违法行为，致使阳宗海水体受污染，水质从二类下降到劣五类，饮用、水产品养殖等功能丧失，周边居民26000余人的饮用水源取水中断，“阳宗海坤污染事件”震惊全国。事件发生后，昆明市公安机关设立“环保警察”，检察院设立“环保检察处”，法院设立“环保审判庭”，专门处理环境案件。“阳宗海坤污染事件”的后续司法处理，使人们看到司法机关的介入能够更加有效地打击环境违法行为。

环境保护问题上，依法治理一直是环保部门、社会和公众向往的理想状态。但是改革开放三十年来，环境保护的法律、法规根据社会发展状况以及经济发展需要始终在建设中，目前已经形成30部法律、90多部法规的法律体系，然而环境保护法律法规在执行中真正得到贯彻的也只有30%，70%的没有贯彻执行，大大影响着环境保护法律法规的公信力、影响着环境保护权利机构的威信力，最关键的是影响着我国环境保护事业发展和生态环境改善的进度。

我国刑法在第三章破坏社会主义市场经济秩序罪、第六章妨害社会管理秩序罪、第九章渎职罪中，都有关于环境保护的专门条款，规定了相关罪名。主要是破坏环境的行为突破违法的界限，已经构成犯罪，行政处罚手段已经不足以排除破坏行为危害性时，启动司法程序对其进行惩治十分必要。

当然，司法在环境保护中的作用远不止于此，它可以作为公共环境利益的总代表。在同环境破坏行为作斗争的过程中，作为环境污染行为受害者的单一社会主体，很难进行自我救济。尤其是对公共利益，需要有一个公共环境利益的总代表，而司法机关是最优的选择。如很多地方检察机关提起环境公益诉讼、对环境污染问题主动提出检察建议等，就是代表公共环境利益的一些具体做法。

可以保障其他环境保护手段发挥效用。司法活动以法律为依据，以国家强制力为后盾，天然特性使司法可以为经济的、行政的，以及其他诸多环境保护手段提供保障和支持，这种保障和支持，大多数时候是通过民事、行政和刑事诉讼的方式实现的。

对各项环境保护活动进行监督也是作用之一。有效的监督是环境保护的必要条件，司法机关承担着部分监督的职责，虽然一些重大环境污染事故的背后，存在监管失职渎职，甚至贪腐问题，司法的威慑力是监督，是保护，是支持环保行政部门采取果断措施的无形力量。

公民守法从守秩序开始，守秩序是法治生态的微系统。CFP/供图

目前在环境保护工作中还存在诸多问题，环境保护职能的履行与群众的期望相比还存在差距。有人戏称环境保护法是我国最弱的法，虽有玩笑的成份，但也反映出环境执法弱化的问题。之所以形成环境执法弱化的印象，从司法的角度看，主要是守法成本高，执法成本高，违法成本低。违法成本基本就是行政罚款和停业整顿的利润损失。行政罚款有但是弹性大、力度小，惩戒与威慑意义基本没有，仅剩下象征意义。司法界有人建议是否可以通过环境民事诉讼，追究违法企业的民事责任，用巨额的赔偿额，配以强制执行的手段，来震慑企图通过环境违法来攫取高额利润的违法者。同时，拓宽刑事手段在环境治理领域的适用，通过高额的罚金，对涉案企业，尤其是其高层决策人员实施经济惩处。

业内人士呼吁，现在是考虑环境行政执法与司法活动高效衔接的时候了，两者之间建立信息共享，行政执法与司法活动在打击环境违法中才能珠联璧合，双方乃至多方的联系沟通，使得环境治理工作更加透明化、公开化，也有利于打击监管不利、失职行为。