“谁执法谁普法”如何落到实处？

李军

“谁执法谁普法”如何落到实处？

李军

2014年10月31日，合肥包河区常青街道司法所的工作人员装扮成“包公”来到第六十一中学小学部，给这里的孩子们开展普法小课堂。CFP/供图

“谁执法谁普法”只是普法的一种机制，但并不是唯一机制，还需要相关部门发挥各自的职能作用。比如，司法部门负责综合普法工作，环保、林业、农业、海洋、教育等部门负责各自领域相关法律法规的普及，这样既有综合的普法，也有某一个部门的普法，相互协调起来才能共同提高整个社会的法治水平。

党的十八届四中全会提出，健全普法宣传教育机制，各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用。实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。把法治教育纳入精神文明创建内容，开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。

实践中，我国许多地方已开始探索试行“谁执法谁普法”的普法工作责任制。那么，“谁执法谁普法”究竟是怎样的负责制？普法模式的转变需要解决哪些难题？环保部门该如何将这一责任制落到实处？

内涵：如何正确理解“谁执法谁普法”？

普法宣传是一项重要的基础工作，旨在提高全民法律意识和法律素质，提高全社会法治化管理水平，促进社会主义法治文化建设，推动形成自觉学法守法用法的社会环境。从1986年“一五”普法至今，我国普法教育已走过近30个年头。

“谁执法谁普法”工作机制是我国“六五”普法规划中首次明确提出来的，它要求各部门各行业要按照该原则，积极面向社会开展本部门本行业相关法律法规的宣传普及工作，也就是要求实施法律的部门和机构承担起普法的任务和责任。

如何理解“谁执法谁普法”中的“谁”，对落实普法责任至关重要。对此，中国政法大学王灿发教授表示，毫无疑问，执法者有普法的义务，在具体执法过程中，要向执法对象讲清楚所执行法律，执法对象不懂的地方，应告诉对方。作为各主管部门，也应承担起普法工作，而不是说仅仅由部门内具体执法的机构去普法。他举例说，环境监察部门作为执法单位，在平时或者执法过程中需要进行普法，但环境宣教、政策法规等部门也都负有普法的责任，就是说普法是整个部门和系统的事。

那么，这是否意味着普法完全是相应执法部门的任务和责任，而其他部门就没有普法义务了呢？

并非如此。“谁执法谁普法”也不应忽略公检法部门，法官、检察官、行政执法人员、律师等在执法办案过程中，同样有责任采用以案释法等方式开展普法。

王灿发也强调，“谁执法谁普法”只是普法的一种机制，但并不是唯一机制，还需要相关部门发挥各自的职能作用。比如，司法部门负责综合普法工作，环保、林业、农业、海洋、教育等部门负责各自领域相关法律法规的普及，这样既有综合的普法，也有某一个部门的普法，相互协调起来才能共同提高整个社会的法治水平。

现在我国已经进入“六五”普法规划后期，随着形势的变化发展，普法工作面临着一系列挑战，需要不断创新突破。过去，在国家普法规划中，虽然也要求各地区各部门各行业根据各自特点，开展法制宣传教育工作，但更经常性的普法工作还在于全国各级普及法律常识办公室和各级司法机关，对于其他部门和行业，普法只是附带性工作。从普法责任主体来看，“谁执法谁普法”原则的提出，将实现“主管部门独唱式普法”向“全社会合唱式普法”转变，能够真正促进大普法格局的形成。

意义：“谁执法谁普法”有哪些好处？

那么，普法方式的转变有何意义？对此，北京林业大学人文学院生态法研究中心副主任杨朝霞表示，变此前的“统一普法”模式为“分散普法”模式，有利于扩大普法治理工作的覆盖范围，充分利用各类法制宣传教育资源，强化和明晰各部门的普法宣传责任。同时，通过普法和执法的衔接，加强普法工作的专业化建设，进而降低普法成本，提升普法的针对性和有效性，为法律实施奠定更为扎实的社会基础，促进依法治国的顺利实现。

具体来看，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，现实意义主要有：

一是“谁执法谁普法”有利于明确和扩大责任主体。这一原则进一步明确了各级司法和行政执法机关在普法中的任务与责任，普法不再是相关单位的附带性工作，而成为一项基本的职能。比如，针对环保法律法规，各级环保部门及其执法主体都有责任开展普及工作；而法院在审判环境违法案件过程中，同样也有责任开展普法工作。

二是“谁执法谁普法”有利于依法执法和文明执法。严格执法的过程就是最好的普法。在严格执法过程中不仅使国家法律法规得到贯彻落实，同时也向人民群众传播法律、宣传法律，使执法过程成为最生动的普法实践。同时，“谁执法谁普法” 能够倒逼执法，让执法部门及执法人员依法执法，转变以处罚为核心的执法方式，把执法与普法有机结合起来，有效避免野蛮执法，推进文明执法。并且在普法过程中，也会通过群众的反馈，发现执法过程中存在的问题和不足，提高执法效率。

三是“谁执法谁普法”有利于形成大普法格局。“谁执法谁普法”能够充分发挥各执法部门主导作用，扩大普法工作覆盖面，增强法治宣传教育的针对性、专业性，真正形成部门、行业分工负责、各司其职、齐抓共管的大普法工作格局。

四是“谁执法谁普法”有利于促进和提高执法者自身的法律素养。打铁尚需自身硬，“谁执法谁普法”对执法部门提出了更高要求，要求执法部门不仅要精准掌握法律、了解法条表面含义，还要吃透法条的精神实质。比如，新修订《环保法》中规定“按日计罚”，环保部门在执行过程中，不仅要向处罚对象讲清楚怎么罚，还应说明白为什么这么罚，做到处罚有据，服人以理，以免后犯。

10月17日，西藏山南地区看守所，武汉“贴钱援藏普法”的律师范倜会见贩卖枪支的嫌疑人，向他出示指定辩护通知书。CFP/供图

杨朝霞强调，就环境法律法规而言，由于其具有很强的科学技术性，相比司法行政部门而言，由环境保护行政主管部门和相关部门进行普法，可以大大提高普法的针对性、专业性和权威性，实现更好的普法效果。

难点：模式转变需解决哪些难题？

普法方式变或不变，目的都在于增强普法的效果，但很多时候普法教育被看成“虚的”，各普法主体也常常把普法变成“走过场”，着眼于完成“规定动作”。

法治是一个包含立法、普法、守法、执法、司法和监督的统一体系，普法是连接法律制定（立法）和法律实施（守法、执法、司法）的必要环节，不可或缺。然而，在我国，对于法治，无论是国家机关（立法、行政、司法）工作人员、专家学者还是社会大众，均没有对法律的宣传教育即普法工作给予应有的重视。

因为不够重视，造成我国目前无论环保法律还是其他法律，在普及过程中都存在这样那样的问题，影响了普法的效果。模式的转变无疑是深化普法的一种有益探索，但这种探索不可能一转了事，它伴随着一系列问题需要研究解决。

首先，普法方式转变后，如何从制度上保证“谁执法谁普法”责任制落到实处，是亟需解决的问题。普法工作应是各级党委、政府的一项重要工作职能，但由于其影响并不立竿见影，这就使一些追求短期效应和政绩的领导对此不感兴趣，部分领导认为普法工作无足轻重、可有可无，这大大削弱了普法工作力度。

杨朝霞强调，在我国普法并无专门的法律法规，没有建立规范化的普法制度，以至于普法工作主要靠政策和习惯进行调整，很不规范。

其次，“谁执法谁普法”责任制要落到实处，还需要切实解决监督考核的问题。以往普法工作监督考核仅仅停留在司法部门或普法机构常规性督促检查上，这种检查无关紧要、不痛不痒，多是例行公事，走走过场，因为检查结果不影响年终考核，久而久之，一些单位、部门不再重视普法工作，很多地方或部门持无所谓和消极应付态度。

再次，还有人财物的问题。在统一普法模式下，人员、编制、经费全都纳入司法部门统一管理，普法模式转变后，必然带来各相关部门和机构的工作量增加，以及经费不足问题。是否相应地把人财物转移到各主管部门、执法单位，这需要研究解决，否则只给活儿，不给人、不给钱，普法工作同样无法落到实处。

此外，“谁执法谁普法”同样需要解决动力问题，建立激励机制，解决好奖惩问题，否则，无法调动普法主体的积极性。

就环保法律的普及，除了上述问题以外，还存在对环境标准、名录、目录等环保技术性规范的宣传教育重视不够。

杨朝霞就指出，环境法具有很强的科学技术性，突出表现为含有环境标准等大量的技术性规范，尽管其事实上构成了环境法体系不可或缺的组成部分，但普法实践中对其重视严重不够，以至于执法和司法中频频出现适用错误的问题。

建议：如何将责任制落到实处？

把国家机关“谁执法谁普法”责任制落到实处，需要理清各部门的责任与分工，构建普法保障机制，打造与时俱进的宣教平台。对于环保部门来说，这既是增强环保法律普及的大好机会，也面临着克服各种困难、突破创新的巨大挑战。那么，如何才能确保环保法律宣传普及到位？

必须认识到，做好普法工作，任重道远，不可能一蹴而就，关键是要在“健全机制、创新形式、注重实效”上作足文章。

一是要增强法治观念，提高普法地位。各级党委、政府领导应加强对普法工作的重视，将其纳入法治建设的范畴，特别是要建立健全由法律规范体系、普法宣教体系、行政执法体系、司法裁判体系和法律监督体系等组成的法治体系。

二是要建设法治文化，培养法律信仰。有一个问题值得反思，经过这么多年的普法，为什么官场上依然有如此之多与依法治国格格不入的现象？为什么社会上仍然存在如此之多与现代法治精神不和谐的问题？究其根本，不难发现，当今中国在法治化进程中，从政府到普通老百姓缺的不仅仅是法律知识，还有遵守法律、维护法律权威的法律素养，缺少对法律的信仰。因此，新时期的普法重点应从法律知识的灌输转向法律意识的培养，树立全民对法律的信心和信仰。而要达此目标，加强包括环境法治文化在内的全社会法治文化建设，刻不容缓。

三是要建立规章制度，保障规范普法。国家应制定规范普法工作的专门法，如《普法法》或《普法条例》；建立新法宣讲、公共事件通报等制度，比如《环保法》、《大气污染防治法》等新法出台或者修订，必须要开展宣讲活动；环境群体性事件发生后，及时向社会通报，作为普法的活教材。通过规章制度的建立，让普法工作不因领导干部的变动而改变，不因领导干部注意力的转移而改变，确保持续深入进行下去。

四是要创新宣传手段，注重普法实效。实践证明，以案说法是最有效的普法方式之一，要把普法宣传贯穿于依法执法的过程中，以生动具体的现实案例说法普法，增强针对性和震撼力。因此，环保法律宣传普及应与各级行政执法部门的环保执法相结合，加大对环境破坏行为的执法力度，通过依法执法活动，增强全社会的环境法律意识。同时，应充分利用广播、电视、报刊等各类传统媒体，探索利用互联网、手机等新兴媒体开展环境法治宣传教育。还必须明确，普法的目的不是让每一个公民都成为法学家，环保普法应把重点普法和一般普法相结合，重点做好对各级领导干部、企业负责人等人群的宣传普及。

五是要建立考评机制，落实责任追究。“谁执法谁普法”的关键在“责任制”，而“责任”能不能落到实处在制度，“责任”有没有落到实处在考核。环保法律普及要取得实效，必须建立考核评价机制，将环保普法工作纳入各级环保部门政绩考核评价范围，有奖有惩。

六是要抓好专业队伍建设，提升普法能力。环保法律具有极强的专业性，需要专业人员开展普及。因此，需要培养专兼职相结合的环保法律宣传教育人员，组建由环境执法人员和环境法学者、NGO专业人士、律师等组成专业化的环保普法讲师团，建立健全调研、交流、培训等方面的制度，提高普法工作的能力和水平。