厉以宁：中国城镇化道路怎么走？

著名经济学家 厉以宁

厉以宁，著名经济学家，北京大学光华管理学院名誉院长，北京大学社会科学学部主任。曾任十届、十一届全国政协常委、全国政协经济委员会副主任。主要研究领域为宏观经济政政策和经济思想史，是我国最早提出股份制改革理论的学者之一，提出中国经济发展的非均衡理论，并对“转型”进行理论探讨。

10月14日，著名经济学家厉以宁以《改革谈：大国经济该从哪里升级？》为主题发表演讲。

厉以宁认为中国改革是从产权改革开始，但到现在为止，产权改革并没有结束，主要表现在农民还没有成为市场主体，“农民没有成为市场主体，中国经济怎么能发展起来呢？”厉以宁认为家庭农场主是中国未来农民的走向。

厉以宁表示，目前的两种户口制度，农村户口和城镇户口，导致农民无法与城镇居民获得平等的权利。农民有身份的限制，还怎么样建设中国的新型社会？厉以宁提出城镇化必须走老城区加新城区加新社区的路子，新社区就是今天的新农村，从而实现公共服务，城乡社会保障一体化，用社区管理的方法来管理新社区，也就构成中国城镇化的一部分，中国要实行就地城镇化。

同时，厉以宁认为人的城镇化是当前城镇化的主要问题，人的城镇化以生活质量提高为主，而一个农村户口转为城市户口需要公共开支13万元，厉以宁预测资金从哪里来是下一步城镇化过程中所要解决的问题。厉以宁指出，通过卖地解决地方财政的老路不能再走，而向银行借款又蕴藏着金融风险，他建议可以学习澳大利亚和新西兰的经验，必须要政府投资的就由政府投资，而属于企事业单位性质的，如自来水厂、电厂都可以用进行市场化运作，发行公共投资基金券。

以下为演讲实录：

中国城镇化提出的背景

当前的中国处在双重转型阶段，什么叫双重转型？一是农业社会转向工业社会，转向现代化社会;二是从社会主义计划经济体制转入社会主义市场经济体制，双重转型是交叠在一起的。

转型问题在第二次世界大战之前就已经有所研究，因为当时在亚洲、非洲有大批的附属国、殖民地获得独立，主要研究农业社会转变为工业社会。体制转型也会提到，但主要研究从传统的前资本主义经济体制转入资本主义体制。

中国现在所面临的情况是不一样的，我们是双重转型，同时，社会主义制度将继续存在，这是全世界都没有的。中国经济学家也集体介入了这场大讨论，30多年以来，中国的经济学家全参加了。你能说谁没参加吗?都在参加讨论、探索，人数之多，全世界没有。更重要的是，我们研究的是两重转型结合在一起的情况下，如何实现工业社会，如何实现市场经济体制。发展经济学所研究的是摆脱传统体制，中国研究的不是传统体制，而是计划经济体制，这就是中国的特点。

中国的经济处在非均衡状态，非均衡的状态是很明显的，中国属于第二类非均衡。第一类非均衡是指在市场不完善条件下存在的非均衡状态。中国的非均衡不一样，是在市场不完善而又缺乏市场主体情况下的非均衡，这是第二类非均衡。西方国家的非均衡是市场不完善，中国还包含要重新构造微观经济基础的问题，让企业成为市场的主体，所以中国的改革一定要从产权改革着手。放开价格虽然可以起到一定作用，但不是主要的，因为没有市场主体，就谈不到非均衡状态的消失。

中国的改革从哪里开始？正是从产权改革开始。其中国有企业首先要变产权，成为产权清晰的主体。国有企业改革已经取得了相当大的成就，但还是有一些问题。到现在为止，产权改革并没有结束，主要表现在农民没有成为市场主体，改了国有企业，但是农民没有成为市场主体，中国经济怎么能发展起来呢？

今年中央一号文件中有一个非常重要的提法，不知道大家注意没有，说在中国要完善、建立家庭农场制，有家庭农场制，就有家庭农场主，这就是中国未来农民的走向。要进行土地确权，然后进行大规模的新农村建设，于是中国就推出了城镇化。

中国的城镇化道路怎么走?

中国的城镇化跟一般城镇化不一样。中国城镇化要走新型城镇化道路，而不是过去的传统城镇化，传统城镇化带来了“城市病”，在城市中又出现反城市化倾向，因为城市污染了，社会治安不好，失业众多，有钱人从城里转向郊区，转向农村，而穷人纷纷进城。在今天的西方国家可以看到相关情况，这一问题需要重新探讨，这也是新型城镇化遇到的一个大问题。

中国到现在为止，农村是农村户口，城市是城镇户口，两种户口制度的存在，使得农民权利与城市居民是不平等的。农民有身份的限制，这就产生了一个问题，怎么样来建设中国的新型社会？需要农村人口向城市迁移，可城市容纳的下吗?中国的城镇化率，根据国家统计局公布的数据是52%左右，但这是把常住城市半年以上的人都算上，包括农民工在内，而有的农民甚至在城市居住长达20多年，但他的身份仍是农民工，这就是中国当前的问题。

真正按照城镇户口和农村户口来统计，中国现在的城镇化率是多少？把统计中的农村户口去除后，城镇人口大概只占全国人口的百分之三十几。假如再过几年，中国人口到了14多亿，如果要达到西欧国家80%的城镇化率，也就意味着要有12亿人住城里。现在城市容纳了6亿人，要是再挤进6亿，城市会变成什么样子？这都是新问题，其他国家没有遇到过的。

中国的城镇化道路怎么走？必须走老城区加新城区加新社区的路子，新社区是什么?就是今天的新农村。新农村的房子已经盖好，很多东西正在修建，最后会形成新社区，公共服务到位了，城乡社会保障一体化，用社区管理方法来管理这些新社区，就是中国城镇化的一部分。中国要实行就地城镇化，就地城镇化什么意思?是指农民不仅要进入老城区、新城区，还在新社区，这也是城镇化的一部分。如此12亿人口作为城镇人口，或者说全国户口都一元化了，才能够容纳的下。

土地确权是新农村改革的起点

我们当时面临的大问题还有，必须给农民以产权，土地确权，正是农村所兴起的大改革，也是新农村改革的起点。我去年11月底带着全国政协经济委员会调研组在浙江杭州、嘉兴、湖州等地进行土地确权后的调查，那里土地确权搞得比较早，发现农民放鞭炮，认为自己有了经营权证、使用权证和房产证，兴高采烈，老人回忆说跟当年土改完后的情况一样。农民心里踏实，扩大养殖业、种植业，愿意进城做工的就做工，经商的经商，而且城乡收入差距大幅度缩小。

嘉兴市有一个县级市叫平湖，我们在那做调研，土地确权以前城市人均收入和农村人均收入之比是3.1：1，土地确权以后，城市人均收入和农村人均收入之比变为1.9：1。变化之大，主要是农民收入提高了。农民收入怎么会提高?有了产权就有了财产性收入，土地转包出去，到城市打工，就会多一份收入。我们在平湖市看到，房子都拆掉了，盖成四层高的房子，用于出租，很多人是这种情况，一层楼租给外来人开店，开作坊，二、三、四层楼自己住，自家人口没那么多，还可以租给外地人人住，收入自然增加。

还有一个意想不到的事情，土地确权之前需要重新丈量土地，结果发现丈量的耕地多出了20%，怎么会多呢?农民也不隐瞒，第一，当初土地承包丈量时，地块的好坏差别很大，所以坏地就两亩算作一亩，好地一亩算一亩，经过30年的承包，土地得以改良，这次丈量土地好坏全算作一亩，没有好坏折算，所以土地就多出很多。

第二，过去的田地是一小块，有田埂，田埂不算，田埂两边被太阳遮住，遮荫了也不算。三十年以来，土地已经变大，要用拖拉机，田埂也算入土地，两边遮荫的部分没有了。

第三，当初有农业税，所以在报自家田地的时候，普遍少报，有一亩三分地就报一亩，家家如此，可以少交税。现在土地刚丈量完，大家都公布了有多少地，也没有必要少报，农民也愿意实报，因为土地入股了，可以分红，土地少报了自己吃亏。农民成为真正的市场主体。

收入分配制度改革重点是初次分配

另外，中国当前要做的就是收入分配制度要重新搞。收入分配制度改革的重点在哪里?应该在第一次分配，因为第一次分配是根据市场基础进行。中国为什么要对土地进行第一次分配?四个理由：

第一，农民没产权，不确定他们的产权，没财产收入，农民当然会穷。

第二，在中国的劳动力市场中，受雇方和雇佣方双方地位不对称，在不对称的情况下出来打工的农民，就处在弱势地位，而雇用他们的大企业是强势的，在这种情况下，就要改变双方的地位。在西方国家，解决这个问题可以靠工会组织，工会能够保障低收入者的利益。中国到现在为止，你见过工会替农民工去要被拖欠工资的吗?还得写信给总理来解决这个问题，所以要改，真正让工会发挥作用，让农民工也参加工会。

第三，个体农民或牧民卖奶制品或蔬菜水果等，是弱势，在农贸市场摆摊位、上门收购也是弱势，因为采购商和大超市才是强势，定好价而不管你要不要，这就造成收入上的不平等。在荷兰等国有农民合作社，农民一组织起来力量就很强大，用自己的车队、船队、仓库再加上自己的码头，直接运到国外去卖，哪个大城市价钱高就卖到哪里。中国的农业合作社刚刚建立，还处在很弱的阶段，一定要走联社的道路，这样农民的谈判力就能加强。

第四，中国的教育资源配置不均衡。人均教育支出农村低，城市高，城市义务教育阶段的学校房屋好、师资力量强、设备齐全，农村呢?学校很差，这就造成一种职业世袭的体制，农民工的孩子初中毕业以后，升高中的录取率很低，进大学的就更少，所以大部分农民工的孩子还是农民工，孙子将来也可能是农民工。这种情况持续下去，不符合社会主义的原则，都需要改。这都是初次分配的问题。

二次分配也重要，也需要调，怎么调?主要是靠城乡社会保障一体化，比如在西方国家施行多年的福利政策，一次分配不足，就靠二次分配补，一次分配后有差距，通过税收、补贴、福利待遇等，二次分配就把差距缩小。而中国不是这样，中国城乡两种户口，很多城市工人能享有的福利农民工享受不到，比如城市职工可以是公费医疗，农民工是合作医疗，合作医疗还要交钱，一次分配有差距，二次分配还扩大了差距，全世界没有的，真的要改。一次分配重要，二次分配也重要，但二次分配的重点应该是加快城乡社会保障的一体化。

人的城镇化是当前城镇化的主要问题

城镇化过程现在正在进行中，人的城镇化是当前主要的问题，就是怎么升级的问题。人的城镇化以生活质量提高为主，人要进城，就应该提高他的生活质量，对城市也有好处。现在国内的大城市普遍施行积分制，在城里居住，什么条件可以加多少分，比如学历多高等等，这都是有用的，但问题很迫切。

我们在上海调查，现在与过去的情况不一样了，熟练技工和骨干工人都是农民工，进城20年，现在留不住了，上海的竞争对手是苏南、浙江的一些城市，工业在发展，急需技术工人，到上海去挖人，而且给他们当地户口，可以把孩子也带来，于是都去了。上海就着急了，技术工人跑了还有什么效率可言，所以推出积分制，要解决问题。但是光积分制是不够的，还要一个区一个区改，条件成熟就改，让农民工市民化，农民工融入城市，但配套的资金是一个问题。

我们在一个普通的小县城调查，一个农村户口的农民工要转为城市户口，公共成本是10万块钱，全国的平均数比这个要多。8月份统计出全国平均的农民工市民化需要公共开支13万块钱，从哪筹这么多钱?所以这就是下一步城镇化过程中为了提高人的质量所要解决的问题。

中国的双重改革经验，体制转型加上发展转型，为全世界做出了贡献，因为很多国家也正在走城镇化道路，不能只考虑到发展转型，也要考虑体制的转型。尽管他们的体制不是计划经济体制，但是有很多过去传统的收入也应该考虑在内，这将是一个重大的研究步骤。中国经济学家关于这一方面的问题，在国外发表的文章很少，国内有大量的调查报告、论文、著作中。中国也在为世界的经济学做贡献，一个13亿人口的国家，能够双重转型成功，其中有中国经济学家的一份。我先谈到这，谢谢大家。

靠卖地维持地方财政的老路不能再走下去

R记者：现在地方政府负债非常严 重，在这样的背景之下，新型城镇化的资金该怎么解决？

C 厉以宁：这是当年很关键的一个问题，因为从1994年实行分税制以来，财权和事权是不对称的。中央的财权多，而很多事情是地方做，地方又没有钱。我们有一句流行话：中央请客、地方买单。这是一个重要的原因，需要改。这里顺便讲一下，有一种说法，要实行小政府、大市场就行了，是不行的，小政府大市场这个提法就不准确，因为市场跟政府的关系不能用大跟小来分。在任何情况下，政府的工作人员人数在全国人口的比重都是小的。有人说，是强市场强政府，这个“强”也不行，所以我在我的文章里用的是“有效市场，有效政府”。

有效政府，就是政府做自己该做的事情;有效市场，市场做自己可以做的事情，这就行了。政府能够做的，市场也能做，就要给市场;政府该做的就是市场做不了、做不好，比如刚讲的收入再分配，这政府就应该帮助。这样才能够摆正市场跟政府的关系。

这里有一个重要问题，就是钱的问题。城镇化的经费问题，就要加快财税体制的改革，既然要让地方做这件事，他就应该有相应的经费。现在的分税制的比例是1994年有的，实际上就到省为止了。还有省跟下面的地级市的关系，地级市跟县的关系，都不明确，依靠什么？依靠讨价还价来定，几次谈判才定的标准，都要改掉，不规范。另外，地方应该压缩经费，中央也应该压缩经费，把钱用在更有效的地方。

我们要学习国外的经验，我的文章中谈的比较多的是澳大利亚与新西兰的经验。因为西欧国家的城市化在19世纪末基本定型，美国在20世纪初年也定型，而澳大利亚与新西兰的城市化主要是20世纪30年代以后，特别是第二次世界大战结束以后发展起来的。它们是以城市为单位，建立城市公共建设基金。机构要怎么建呢？地方财政出一部分钱，各大金融机构出一部分钱，把架子先搭起来。架子搭起来就发行公共投资基金券，利率比银行存款高、比国库券高，你来买。每个项目的钱怎么花，全部公开化，市场运作。比如这笔钱这个基金券出来，是为了建自来水一厂，那个要建第二电厂，或者建公共服务设施，所有这些都是一笔项目，买后可以转让，也可以分红，还有固定利息。而且，效果是好的，为什么?因为它是市场化运作，除了非常必要的项目，大规模环境的治理，这些政府应该投资的就要投资，凡是属于企事业单位性质的，如自来水厂、电厂都可以用这种方式建，这样就可以省掉一大笔钱。在中国，总有办法能够建，但是现在的路是不能走了。

现在有两个路走，第一个路子卖地。卖地以前采用过，的确帮地方政府解决了一些困难，但是现在怎么样?没那么多地，怎么卖，卖完后又怎么办，所以要改掉。改掉以后政府仍要花这么多钱，怎么办?向银行借债。地方债务中60%以上，有的地方甚至到80%，都是银行贷款。银行贷款将来又不能还，变成坏账怎么办?这是蕴藏着金融风险的。在这个问题上，应该想办法，对于长期的债务，应该采取了断的形式，把它折扣成由中央担保的地方债债券，地方债券不是短期贷款，可以再试行。中央不要任意为地方债务兜底，因为这是不规范的。现在是跑项目，将来会是跑债务，这个应该规范化来运作。