浅析我国非公立高等教育政府投资政策的发展

周晓虹 阎 菲

(1.吉林建筑大学国际交流学院，长春 130118； 2.吉林建筑大学思想政治理论教研部，长春 130118)

非公立高等教育，是指除国家和国有企事业单位以外的各种社会组织、社会团体及其公民个人利用非财政性教育经费，面向社会举办的自行经营的高等学校及其他高等教育机构从事的教育活动.包括民办普通高校、独立学院或二级学院、国有民办或公立转制的高校、高等教育职业资格考试、中外合作办学等[1].

非公立高等教育发展至今，在我国高等教育历史中发挥着不可替代的作用.近年来，非公立高等教育的发展处于瓶颈阶段，困难重重，主要体现在投入不足，特别是政府的投入只重视公立高校，忽视非公立高校，非公立高校与公立高校在不平等的条件下发展，势必举步维艰.因此，当前调整政府对非公立高校投资政策显得尤为重要.

1 我国非公立高等学校政府投资政策的历史演变

非公立高校能有今天的发展规模，是与政府的政策支持和扶持息息相关的.回顾我国非公立高等教育的发展，大致可分为以下六个阶段[2].

(1) 政策真空阶段. 1977年全国恢复高考以后，当时的高等教育由国家统一承办，政府是唯一的办学主体，还不存在非公立高等教育形式，故政府此时对非公立高校在政策或法律条文上还是空白的.

(2) 政策起步、认可阶段. 1982年《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”.1987年颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》中明确指出：“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”.

(3) 政策鼓励阶段. 1993年《中国教育改革和发展纲要》中，首次提出“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理的方针”.1995年《教育法》出台，提出“鼓励社会力量办学，并且任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”“办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持”“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展”和“学校建设纳入城乡建设规划，按照国家规定实行优先、优惠政策”.

(4) 政策规范阶段. 1997年8月，国务院颁布《社会力量办学条例》，这是我国首个针对非公立教育的行政法规，强调了“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”.1998年《高等教育法》和1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，再次强调国家鼓励社会力量依法举办高等学校.

(5) 依法办学阶段. 2002年12月28日颁布《中华人民共和国民办教育促进法》.这部法律是民办高等教育最直接的法律依据，并首次提出政府资助政策.法律中首次指出：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”“县级以上各级人民政府可以设立专项资金；县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”“享受国家规定的税收优惠政策”“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业发展”等优惠政策.根据本法在2004年制定了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，为非公立高校的实际运行提供了法律依据.2008年颁布《独立学院设置与管理办法》，规定“独立学院依法享有《民办教育促进法》及其实施条例所提出的所有鼓励性、扶持性政策”.这一时期的非公立高校政府投资政策上，首次明确政府可以以专项资金的方式资助非公立高校，并且提出了针对税收、土地、金融等方面的优惠政策.

(6) 政策扶持阶段. 根据党的十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，2010年7月出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《纲要》)，《纲要》中明确指出：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”.纲要中有两个重要的规定，即“大力支持民办教育”和“保障经费投入，完善投入机制”，明确规定“要健全政府投入为主、多渠道筹集经费的体制，大幅度增加教育投入”，“健全公共财政对民办教育的扶持政策.县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校”“完善土地、金融、税收优惠政策”“依法保证教师平均工资水平不低于或高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高、落实教师绩效工资.研究制定优惠政策，改善教师工作和生活条件”“建立国家资助政策体系”.

2011年6月，国发22号文件《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》，是为确保《纲要》中提出的到2012年实现国家财政性教育经费支出占我国GDP比例达到4%的目标而提出的.

2012年6月，教育部颁发了《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，政府加大了鼓励民办教育发展的力度.主要提出“完善民办学校税费政策.捐资举办和出资人不要求取得合理回报的民办学校执行与公办学校同等的税收政策”.“落实民办学校教师待遇.民办学校要依法依规保障教师工资、福利待遇，按照有关规定为教师办理社会保险和住房公积金，鼓励为教师办理补充保险.支持地方人民政府采取设立民办学校教师养老保险专项补贴等办法，探索建立民办学校教师年金制度，提高民办学校教师的退休待遇.”

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”.

2 我国非公立高等教育政府投资政策现存的问题

2.1 政府投资政策制定的滞后性，不能满足当前非公立高校的政策需求

首先，从时间维度和政策的数量来看，我国2002年《中华人民共和国民办教育促进法》中才首次指出政府财政可以支持非公立高等教育发展.提出县级以上各级人民政府可以设立专项资金，县级以上人民政府可以采取多种措施对民办学校予以扶持.然而，非公立高校早在20世纪八九十年代就出现了资金危机、办学困难的现状，从教育公益性的角度看急需政府的资金支持和其他扶持政策的支持，但时隔十年后才真正在政策中体现出来.2010年才出台另一部相关的法律法规文件《国家中长期教育改革和发展纲要(2010-2020年)》对政府投资政策做出进一步阐释.从2002年至今，仅有五部法律政策提出对非公立高等教育的财政支持.从时间跨度和政策的数量来看，都是与当前的非公立高校政策需求不相适应的，并且紧跟着问题而制定的这些政策显得无能为力；其次，由于各地政府经济状况、文化背景等差异，在对政府投资政策的细化和落实上差异很大.尤其是经济相对不发达地区，一些较好的政府投资政策在当地并不具备落实条件或因资金有限而无法落实，从而制定适合本地区的政策也就搁置不前.

2.2 现行政策和法规原则性较强，可操作性较弱

从我国现行的针对非公立高等教育的政府投资政策内容来看过于宏观，以允许和鼓励为主，缺乏可操作性.譬如，对于各地设立专项资金的规定，没有具体规定根据各地经济状况多少专项资金浮动比例为宜，专项资金可以用于非公立高校哪些方面建设；在师资保障、学生资助和科研投资这一大块，本应大力投资，但政策导向的方面并没有投入足够的资金和政策，仅靠非公立高校自身实力提高教师和学生物质水平是远远达不到的；间接优惠政策方面还需要细化优惠政策都有哪些条款，针对不同实力和办学质量的高校有哪些激励和惩罚政策，如何通过经济政策手段引导高校走向可持续发展道路.

3 对完善我国非公立高等教育政府投资政策的两点建议

3.1 构建完善的政府投资非公立高等教育法律法规体系

美国和日本等发达国家的私立高校能够发展壮大的一个重要原因，就是建立健全政府投资私立高校法律法规体系，尤其是明确细化了政府投资私立高校的责任和义务，这样保证了政府能够更好的服务于私立高校.首先,把政府对扶持非公立高校的义务法律化，通过法律的形式进行保障;其次,构建中央和地方双层的法律法规体系.中央政府出台的投资政策应具有直接性和普惠性，能够在全国范围内推广，通过政策来引导高校向着高质量发展；地方法律法规，根据地方的现实状况和现实需要制定政策，充分发挥各地方非公立高等教育的积极作用.

3.2 构建具有完备性和可操作性的非公立高等学校政府投资政策

政府对非公立高等教育的重视程度,是从完善的投资、管理政策体系和扶持力度体现出来的.我国要逐渐加大对非公立高等教育的重视程度，加大扶持力度，并且促进政府投资方式的多样化，让有限的投资高效利用.

3.2.1 构建直接投资政策建议

县级以上人民政府应设立专项资金，并纳入政府财政年度教育经费预算，专项资金专用于扶持资助民办高校发展，但不得用于民办高校的不动产建设.另外，中央政府应加大教育资金投入比例，对非公立高校的直接投资主要应投入于学生的奖学金、助学金和贷学金补助，以及教师工资福利保障和高校科研，并且无论是非公立还是公立都应该平等地获得政府资助.

首先，政府对学生的资助采取中央财政直接拨付的方式，教育金一半以上用于学生的奖助贷学金.资助不通过各省政府，而是直接面向各资助机构或直接给予学生个人.资助具有直接性和普惠性，是不以经济需要为本的资助，不区分公立学校和非公立学校.国家奖学金制度分为国家励志奖学金和国家奖学金两种，金额有浮动额度范围，同时可以尝试构建针对特定资助对象的奖学金政策，譬如师范生奖学金计划，荣誉奖学金计划和科学类奖学金计划等.构建多种助学金和贷学金方式，家庭困难的同学可以同时选择两种助贷方式来满足经济需求.资助金额也在合理范围内浮动，按照学生具体情况决定[3]；其次，贯彻落实非公立大学的教师待遇政策，落实教师绩效工资.同时为了改善非公立教师的待遇低现状，建议设立一项主要针对非公立高校的教职工工资补助政策，补助金额按照教职工的人数乘以单位金额划拨给各非公立高校.单位金额也有个浮动范围，采取倾斜分配的原则，对改善教育、研究有突出成绩的学校给予较多的补助金额；对师资力量薄弱，经济状况不好的学校给予较多的补助，逐步建立重能力、重实效、重贡献的教师补助和分配激励机制；最后，通过科研政策引导非公立高校向技术型、应用型和技术研究型方向发展.对具备科研能力的非公立高校，具有实用价值的科研项目要重点扶持，适当给予学术研究和研究设备配备费的补助金.

3.2.2 构建间接投资政策建议

间接投资方式是税收优惠、金融信贷优惠和鼓励捐赠政策.我国税收优惠政策的构建应该分为两种情况，即非营利性的非公立高校税收优惠政策和营利性的非公立高校税收优惠政策.对营利性的非公立高校税收应正常纳税，没有政府的税金补贴和税收优惠，必须缴纳所得税和财产税等税金，并且预留出税前收入的40%用于缴纳税款.对非营利性的非公立高校税收实行免税的政策，学校法人在经营非营利性事业时，免征法人税、事业税和所得税；学校法人用于教育的财产，免征不动产所得税、固定资产所得税等等相关的税；各个机构组织或个人捐赠的资金免除联邦所得税，同时获得政府的税金补助；捐赠获得的财产免征赠与税；遗赠获得的财产免征继承税；学校法人在开具合同票据时，免征印花税.在非营利性的非公立高校经营营利性事业时，享受减税的政策待遇，根据营利性收入的多少，适当调高或降低税率.学校法人营利事业的收益用于公益事业时，不算入法人税的税基，从而免除一部分的法人税.

我国可以尝试建立仅服务于非公立高校的金融中介机构，政府把国家拨款和财政金融投资资金拨付给中介金融机构，由各中介机构再向各非公立高校发放长期低息贷款，支持各非公立高校完善科研、教学设备设施，维修并新建校舍.构建完善的鼓励捐赠政策，通过税制改革形成鼓励捐赠的社会环境；简化捐赠程序，提高捐赠金额的使用价值和使用透明度；对捐赠的个人或法人实行免税的鼓励政策.

4 结语

一部非公立高等教育的发展历史，就是一部非公立高等教育政策的演变历史.本文通过对政府投资非公立高等教育政策的历史演变分析，进而分析其不足之处，对完善政府投资政策体系和非公立高等教育的可持续发展具有积极的意义.

参 考 文 献

[1] 郁 冬,张朝敏.政策分析视角下的民办高等教育[J].高教高职研究，2009(4)：11-13.

[2] 张晓红.浅析我国民办高等教育政策的起步及发展[J].经济研究导刊，2013(11)：22-25.

[3] 肖俊杰.民办高等教育财政研究[M].上海：上海交通大学出版社，2009：36-40.