提升城镇化质量引领“四化”同步发展的路径探讨

郝华勇

(中共湖北省委党校经济学与经济管理教研部,湖北武汉 430022)

党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,促进‘四化’同步发展”,这是继十七届五中全会和“十二五”规划提出“三化”(工业化、城镇化与农业现代化)协调发展后的进一步升华,也是新时期释放改革红利、内需潜力和创新活力的重要路径。2013年底召开的中央城镇化工作会议再次强调,“中国特色新型城镇化道路,核心是以人为本,关键是提升质量,与工业化、信息化、农业现代化同步推进”。推进“四化”同步发展需要找准突破口。在“四化”中,工业化是经济发展的主旋律、城镇化是社会进步的主基调、农业现代化是破解二元结构的主要抓手,信息化是提升产业素质和发展质量效益的重要手段。剖析“四化”内在的相互关系,城镇化具有引领作用,通过新型城镇化能够驱动工业化转型发展、带动农业现代化升级发展和刺激信息化融合发展。审视我国目前的城镇化发展模式,尽管人口城镇化率在2013年已达到53.73%,但城镇化存在发展方式粗放、产业支撑不强、城市病凸显、城乡二元分立和生态压力加剧等问题,不仅制约城镇化水平的进一步提升,也阻碍“四化”同步的协调推进。因此,依托新型城镇化引领“四化”同步发展是可行的现实选择,但必然要克服目前城镇化发展的弊端,以质量和效益为导向,提升城镇化质量促进“四化”同步发展。

一、研究现状述评

国内对“四化”同步的研究成果甚少,而对“两化”(工业化与城镇化)协调、“三化”同步发展的成果较多。“四化”同步研究中,有从中国特色社会主义建设的战略层面探讨“四化”同步的意义,指出“四化”同步是发挥中国比较优势与后发优势的现实选择[1];有通过实证分析我国1950年至2012年“四化”同步发展的轨迹,揭示“四化”内在的阶段性、规律性和趋势性[2];有剖析“四化”同步发展的内在机理后,提出制度创新的实现路径,包括城乡产权制度、城乡公共服务制度、投入体制、科技体制、人才培养机制等方面[3]。“两化”协调的研究集中于“两化”偏差的衡量、与发达国家演进轨迹的比较、机制的探讨及相应的协调对策[4-7]。“三化”同步的研究分布于宏观机制探讨与中观路径选择及微观影响因素剖析三类。宏观机制包括以农业为中心的协同机制[8]、构建系统内部、外部、耦合的动力机制[9]、完善制度的顶层设计来强化对“三农”的扶持机制[10];中观路径包括以中小城市为突破口[11]、形成差异化定位的城镇化模式[12]、县域经济实现“三化”的路径[13];微观影响因素通过定量分析找出影响三化发展的主要变量及驱动因素与制约因素[14]。

对城镇化质量的研究成果中,不同学者依据各自的学科背景和研究视角阐释城镇化质量的内涵,并构建城镇化质量评价体系展开理论和实证研究。有学者认为城镇化质量的核心内涵是城市现代化,终极目标是城乡一体化[15];有从经济城镇化、人口城镇化、空间城镇化、社会城镇化等方面解构城镇化质量[16-20];有依据中国特色城镇化道路的特征阐释城镇化质量,即包括经济发展、基础设施、居民生活和就业、社会发展、生态环境、空间集约和城乡协调等方面[21-22];有基于内陆区域扩大开放的角度切入探讨[23];有从城乡发展动力、质量和公平三方面来表征城镇化质量[24];有立足于人的全面发展角度而展开探讨[25];有从农民工市民化的角度着眼分析,认为城镇化质量应体现农民向市民转型过程中的农民收入水平、结构及城乡收入差距[26];有针对中国城镇化的独特现象——不完全城镇化,认为城镇化质量应体现农村人口在城镇化迁移过程中的稳定性和完整性[27];有学者认为农民工在城市享受的公共服务是城镇化质量的核心[28]。

综观目前研究现状,从提升城镇化质量角度来引领“四化”同步发展的研究尚属空白,早期的“两化”协调与近期的“三化”同步研究中,尽管有强调城镇化的引领作用,但并未将城镇化置于“四化”同步的背景下来考察,对信息化的贡献与作用重视不够,对城镇化与工业化、信息化、农业现代化彼此间的关联、带动及贡献评价显得薄弱,对传导机制的分析成果较少。而对城镇化质量的研究,多为体现城镇化综合水平的共性特征描述,缺乏立足我国发展阶段面临的多重机遇与任务的针对性探讨,鲜见以“四化”同步为目标导向的城镇化质量研究。

二、“四化”同步发展机理

十八大报告首次提出“四化”同步发展,阐明了我国当前发展阶段面临的多重机遇与历史任务。处于工业化中期仍需推进新型工业化以提高创造财富的能力和效率,依托新型城镇化促进社会进步和建成全面小康,推进农业现代化破解三农束缚、缩小城乡差距、释放发展潜力,加快信息化步伐体现后发优势,运用以信息化为代表的科技手段加快结构升级和提高发展的质量效益。“四化”同步的内在机理体现为:农业现代化通过释放劳动力与农民身份转变推进工业化与城镇化,反过来,工业化通过要素反哺,城镇化通过对农村的文明辐射拉动农业现代化;工业化推动生产方式转变促进城镇化进程,而城镇化在集聚效应下实现空间形态优化又推动工业化升级;信息化作为科技手段,在工业化领域应用能够提升产业素质和创新效率,与城镇化融合可以完善城镇功能,提升城镇规划建设管理的科学化水平,向农业现代化领域渗透可以助推农业科技进步,提高规模化、集约化和标准化水平(如图1所示)。

图1 “四化”同步的发展机理

“四化”同步涉及工业化、信息化、城镇化、农业现代化四个子系统,子系统间是相互耦合、关联、共促的关系,子系统各自水平、子系统间传导机制直接决定“四化”系统整体的功能与效率。“四化”同步不能依靠四个子系统孤立发展而实现,需要促进工业化与城镇化互动、城镇化与农业现代化协调、工业化与农业现代化关联、强化信息化的融合与渗透。

(一)工业化与城镇化互动

工业化代表经济增长,创造供给;城镇化代表社会进步,创造需求。工业化是城镇化的产业支撑,城镇化是工业化的空间表现形式。城镇化与工业化的协调体现为经济增长推动产业结构升级进而促进城镇化进程的提高。广义的工业化并非单指第二产业,意指促进经济增长的多元产业形态,工业化通过现代生产组织形式和经营模式提高了生产效率并创造了更多的就业岗位,推动产业结构向高级化阶段演进并促进生产方式转变,由此推进城镇化进程。城镇化伴随城镇人口不断增多,大类生产要素随着人口迁移而逐步向城市聚集,为城市发展第三产业提供了要素保障和市场空间,并且城镇化进程促进了城镇体系的发育,形成了中心城市与腹地区域的分工协作,在优化区域空间格局中为产业升级提供了条件,进而又拉动工业化的业态升级和结构改善。

(二)城镇化与农业现代化协调

城镇化进程是破解“三农”问题的出路,有助于发展现代农业、建设社会主义新农村和培养新型农民。城镇化能够有效带动农村富余劳动力转移就业,为发展农业适度规模经营,推动农业专业化、标准化、规模化、集约化生产创造有利条件;城镇化能够将城镇的现代化文明向农村辐射,改善农村生产生活面貌,提高自身发展能力;城镇化能够改善人口结构、提升人力资本,为农业现代化注入人才支持。而农业现代化之于城镇化,是稳定农产品供给、集约利用土地、促进农民向市民转变实现完全城镇化的保障。农业现代化能够提高农业生产效率、增加农产品供给、从源头保障食品安全,为城镇化提供量足质优的农产品支撑;农业现代化能够引导土地适度规模经营、土地流转和促进村庄整治,有助于盘活农村土地要素,集约利用稀缺土地资源,为城镇化提供土地储备和占补平衡的调剂容量;农业现代化能够通过规模经营真正把富余农民从土地中解放出来,减少农民后富裕农民,提高农民向市民身份转变的能力。

(三)工业化与农业现代化关联

工业化作为经济增长的推动力量,极大地提高了生产效率并推动科技进步和促进产业结构升级。农业现代化是广泛应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法的社会化农业形态。工业化为农业现代化提供技术装备、资金支持、生产经营流通的理念和模式;农业现代化为工业化释放农村剩余劳动力,增加农产品供给和拉动工业品等生产资料需求。理想的工业化模式需要发挥前向、后向关联效应,即前向诱发社会分工催生第三产业发展,推动产业结构升级;后向改造提升传统农业生产方式,拉动农业现代化进程。若城乡发展分割、工农发展脱节,则呈现工业化单向演进,先进的工业部门与传统的农业部门并存的二元结构,工业化的成果不能传导和带动农业发展步伐,既束缚了农业生产效率提高,也抑制了工业化结构升级。

(四)信息化的融合与渗透

信息化代表完成工业化后以信息技术的研发与应用、信息产业的蓬勃发展为特征的信息化社会。我国在工业化中期阶段就顺应信息化发展趋势、借鉴发达国家的信息化发展经验,是作为发展中国家发挥后发优势的现实选择。将信息化融合、渗透在工业化、城镇化和农业现代化进程中,可以推动科技进步、提升产业素质和完善城市功能。我国新型工业化的核心理念就是促进工业化和信息化的融合、制造业和服务业的融合;新型城镇化的集约、智能、绿色、低碳特征均需要以信息化为技术支撑和保障;农业现代化的产业化经营、科技化提升、市场化引领、项目化推进也依赖信息技术的推广应用,提高资源优化配置效率。

三、“四化”同步下的城镇化质量内涵

十八大后开启了我国城镇化发展进入以质量为导向的新阶段,而明确城镇化质量的内涵是研究的逻辑起点。如前所述,已有研究成果对城镇化质量的内涵界定呈现较大差异,笔者认为城镇化质量不仅要包含经济结构高端、社会事业进步、空间开发有序、人口素质提升、生态环境优良等共性特征,更应该基于城镇化发展的不同阶段有所侧重地衡量其质量效应。中国当前发展阶段面临的城镇化任务及城镇化进程的特殊性,应立足于“四化”同步的视角评价城镇化发展的状态水平和过程特征,体现城镇化对“四化”同步的引领作用。当然,推进城镇化要以改善民生为出发点和落脚点,将生态文明建设融入城镇化全过程。因此,“四化”同步下的城镇化质量内涵应以建设生态文明为基底、以“四化”同步发展为过程,以实现人的全面发展为目标,如图2所示。

图2 “四化”同步下的城镇化质量内涵

(一)目标导向

城镇化的核心是人的城镇化,即体现科学发展观的要求,实现以人为本的城镇化。并且,城镇化作为社会进步的一种表现形式,就在于人口向城镇的流动是为追求和享受更多的就业机会、便捷的基础设施和完善的公共服务,有质量的城镇化应该彰显城镇的优势,通过城镇人口的规模效应分摊基础设施和公共服务的供给成本,使城镇居民享有数量、质量均有保障的医疗、就业、教育等公共服务,为实现人的全面发展提供基本保障。同时,城镇化对民生的改善有助于城市积累人力资本,为城市产业结构升级提供高素质的人力资源,以提高资源要素的配置效率,为社会创造更多的财富。因此,有质量的城镇化演进,应当以民生的改善为出发点和落脚点,通过城镇化进程让更多的人口聚居在城市以享有现代化的物质文明和更高层次的公共服务。

(二)过程调控

“四化”同步背景下的城镇化进程需要兼顾与新型工业化耦合、与农业现代化结合、与信息化的融合,以“四化”同步作为有质量城镇化的演进主轴。城镇化与新型工业化耦合即要求产城一体、融合发展,强化城镇化发展的产业支撑,避免缺乏产业支撑而城市盲目扩张形成“鬼城”、“空城”带来资源的闲置和浪费,通过城镇化吸引生产要素进而拉动产业升级,为发展高端产业提供市场需求和要素保障。城镇化与农业现代化结合,就是要求统筹城乡发展,通过城镇化进程中的产业转移、要素反哺和文明辐射,带动农业现代化和农村经济社会发展,破除制约城乡一体化的体制障碍和制度藩篱,避免城镇化进程推进和农村农业凋敝并存,实现城乡一体化发展、共享现代化文明成果的目标。城镇化与信息化的融合,需要推进信息化的融合与渗透,借助信息化改造提升传统产业效率,提高产业研发效率,促进产业分工向高附加值的产业链条两端延伸,加快结构升级和创新驱动转变,并且在城市规划、建设、管理各环节广泛应用信息化成果,建设智能城市、生态城市,既可以完善城市功能、提高城镇化质量,也可以挖掘新的经济增长点、释放市场需求潜力。

(三)基底保障

生态文明是对农业、工业文明的扬弃,是可持续发展的文明形态,它把自然界放在人类生存与发展的基础地位上,实现人类生存与环境的共同进化,是一种实现人口、资源、环境生态相协调的新的社会结构模式。城镇化作为实现现代化的途径,它的顺利推进必然要依托自然地域空间,传统城镇化的粗放发展模式会随着生产规模扩大、消费数量增长、建成区面积扩张,给自然生态带来冲击和破坏,但城镇化水平提升以后,在城市居民满足物质、文化需求基础上,对生态产品、健康福利的关注和需求日益强盛,这就形成传统城镇化模式与居民对生态产品需求之间的矛盾。因此,有质量的城镇化演进,需要转变传统粗放的城镇化发展模式,摒弃以牺牲生态环境换取经济增长的片面认识,将生态文明理念与城镇化进程相契合,通过生态文明引领城镇化过程中的产业结构生态化、空间布局集约化、基础设施绿色化、居民消费低碳化,实现生态文明的城镇化模式转型,为城镇化健康发展提供基底保障。同时要认识到,城镇化本身也是一个居民思想观念、生活方式、人口素质提高的过程,此过程是普及、落实生态文明的契机和载体,依托城镇化过程将生态文明理念内化为居民工作、生活的自觉,才能实现城镇化发展的与生态环境的协调共生,实现永续发展。

四、提升城镇化质量引领“四化”同步的对策

基于“四化”同步的机理分析,提升城镇化质量引领“四化”同步发展的对策包括改善民生福利凸显以人为本、推进结构升级夯实产业支撑、统筹城乡发展发挥互补效应、融入信息化技术提升品质效益、建设生态文明实现永续发展五个方面。

(一)改善民生福利凸显以人为本

推进城镇化进程,需要厘清政府和市场的关系,市场发挥资源配置作用,引导资源要素在不同等级城市之间、城乡之间的地域流动,实现最优化的配置以创造更多的产出;政府基于公共服务均等化的原则,依据人口分布来配置基础设施和公共服务,保障处于不同发展水平的区域享受大致均等的公共服务。政府在促进城镇化科学发展上,不能越位,而应立足政府职能,强化财政在民生领域的投入,真正担负其政府职责,体现城镇化的核心是以人为本、人的城镇化,实现政府财政由“建设财政”向“民生财政”的转变。加大政府财政对义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、防灾减灾、公共安全、公共文化等领域的投入,尤其要尽快建立覆盖农民工群体的保障房工程,实现农民工的市民化。合理划分不同层级政府的财权与事权,确保投入落实到位。通过加大公共服务投入,改善民生,促进社会进步,使城镇居民降低对未来预期的不确定性,更有信心地消费以提高消费对经济增长的拉动贡献。改革创新城市公共服务供给模式,实现供给方式的多元化,如可采取政府直接供给、特许经营供给、市场供给等不同方式,鼓励社会资本加入,体现竞争效率。

(二)推进结构升级夯实产业支撑

我国目前仍处于工业化中期向后期过渡阶段,不能脱离发展阶段的盲目跨越发展,需要立足国情走好新型工业化道路,推进工业化和信息化融合、制造业与服务业协同,提升产业素质和发展层次。同时,庞大的产业规模和齐全的产业部门为我们发展第三产业提供了坚实的产业基础和服务空间。从产业角度推进经济发展方式转变,也是要由目前主要依靠第二产业拉动经济成长转向依靠一、二、三次产业协同拉动,因此,加快发展第三产业促进产业结构升级既是转变经济发展方式的突破口,也是优化城镇化动力结构、提升城镇化质量的依托路径。运用产业政策促进产业结构升级,对传统落后产能加快淘汰和退出,支持工业重要行业内部的兼并重组,优化产业组织,发挥规模集聚效应;加大技术研发与创新的投入,提高科研成果的应用转化,以技术改造促进业态升级;优化产业空间布局,内陆地区要创新开放模式,提高配置资源的能力与效率[23];发挥大中小不同等级城市的比较优势,促进城市间产业分工的动态调整、合作互补发展,形成总部向中心城市集中,一般产业向周边城市扩散的区域发展格局;培育壮大战略性新兴产业,通过新兴产业的前向后向关联,拉动产业结构向高层次演进。壮大服务业,释放服务业的就业效应,通过生产性服务业提升产业素质和发展效益。

(三)统筹城乡发展发挥互补效应

中国作为发展中国家,三农问题突出,而破解三农问题的根本出路需要依靠城镇化。但要认识到,中国庞大的人口基数,即使完成城镇化、达到人口城镇化率80%的目标,仍然有近3亿的农民在农村生产生活,因此,推进城镇化过程不能忽略农村,要以统筹兼顾的战略思路推进城乡一体化发展,让农业接受现代产业体系的改造、让农村接受城市现代化的辐射、让农民接受思想素质、文化知识的灌输,为解决三农问题注入活力。三农问题的解决为实现完全城镇化提供稳定的后方基础,让城市与农村能够发挥互补效应、相互促进。推进城乡一体化发展,用全域规划的理念统筹人口布局、产业配置、基础设施和公共服务。针对三农问题,需要在尊重农民意愿前提下鼓励土地流转,实现规模经营,扶持和培育家庭农场等新型经营主体,延伸农产品加工链条,提高附加值让农民分享更多收益。改善农村基础设施条件,提高农村自我发展能力,通过引导农民向新型社区集中,提高公共服务配置效益,优化农村人居环境[29]。加大基础教育、技能教育、职业教育等继续教育力度,培养新型农民,提高农民人力资本,让农民无论从事农业生产还是去城镇从事非农产业工作,都具备文化知识和基础技能。

(四)融入信息化提升品质效益

信息化是以信息技术为代表的先进技术的广泛应用,将信息化融入城镇化进程能够完善城市功能、彰显城市品质、提升管理效益。推进信息化的融合应用,首先要重视信息基础设施建设,这是信息化普及和应用的硬件基础,也是智慧城市、智能城镇化的基础保障,这类基础产业需要政府主导并统一规划,避免行业分割导致重复建设和数据难以共享。信息化与城镇化的深度融合与应用,可以在城市规划环节提高决策的科学化水平、在城市建设环节提高效益、在城市管理环节提高效率并体现人性化关怀。以3S技术、网络通信技术、人工智能技术等应用为重点,逐步向城市环境监测、基础设施维护、公共服务保障、应急处置等领域渗透,全面提升城市的智能化、数字化、现代化水平。尤其在关系民生密切的公共交通、水、电、气、热等领域,推广信息化管理应用,提高市政公用设施和基础设施的运行效率、服务质量。发展电子政务,提高行政效能并节约行政支出,构建公开透明、廉洁高效的服务型政府以优化城市的投资环境。发展电子商务,提高商业交易效率并降低流通环节成本,以便捷的商务模式和消费平台释放城镇化的消费潜力,以此拉动第三产业壮大和经济增长。

(五)建设生态文明实现永续发展

城镇化作为推进经济社会发展的载体,最终目标仍是促进人的全面发展。若以牺牲自然生态环境为代价换取城镇化的数量增长,结果只能是人口聚居在城镇,但居民福利不断下降,身体健康、公共安全、社会服务遭受到威胁。因此,建设生态文明不仅为城镇化科学发展提供新的理念,遵循人、自然、社会和谐共生;而且通过城镇化在提升人口素质过程中,将生态文明理念向广大居民宣传普及,提高践行生态文明、共同营造美丽中国的自觉性。将生态文明理念融入城镇化发展的全过程,需要在城镇规划中尊重自然、顺应自然、保护自然,立足各地区的资源环境承载能力而差异化定位、互补式发展,体现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀;在城镇建设中,以生态城市为目标取向,节约集约利用资源,提高能源利用效率和效益,推广绿色建筑、绿色基础设施,发展低碳经济、循环经济,实现减量化、再利用、资源化;在城镇管理中,高效利用现代科学技术,提高管理的科学化、信息化水平,为生态监测、防治污染、动态治理提供技术支撑。

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