世贸规则视角下我国税制改革研究

●张 蓓

世贸规则视角下我国税制改革研究

●张 蓓

2001年加入世贸组织，是中国改革开放历程上一个非常重要的里程碑。入世表面上只是加入了一个贸易领域的国际组织，但其影响实质却是全局的，对中国税制改革的影响更为深远。本文结合世贸规则对我国税收制度的约束作用，对世贸规则视角下我国税收制度存在的主要问题及其原因进行分析，并提出推进我国税制改革的政策建议。

一、世贸规则对我国税收制度的约束作用

世贸规则，作为加入方承诺遵守的纪律，对一国经济政策的制定和执行有着明显的约束作用。透明度原则，要求成员方的经济政策信息应该是公开的，且相关信息是易于获得的。非歧视原则，要求成员方的各类政策对于外国投资者和本国投资者及不同国别的外国投资者都要平等适用。鼓励自由贸易原则，要求成员方限制对贸易的干预，取消各式壁垒，等等。为贯彻这些原则，世贸组织通过通报审议机制和争端解决来促使各成员方遵从相关规则。

第一，在通报审议机制下，任何成员方都需要按相关规定，定期向世贸组织通报与贸易相关的全部政策信息，并接受其他世贸成员的评价或批评。审议机制对于致力于遵守规则、履行承诺、改善对外经贸环境的成员构成了外部约束，促使成员在合乎世贸纪律的条件下实施经济政策。作为一国经济政策的重要组成部分，税收政策也在通报审议的范围之内。入世以来，我国接受了四次全面贸易政策审议和九次过渡性审议，对外通报了两次补贴通报。审议和通报涉及了大量的税收政策信息，引起了外界的广泛关注，各成员方对我国税收政策的具体规定、制定背景、实施效果、是否符合世贸规则进行了全面的分析，提出了一些批评和质疑，并“提示”我国改革过程中应注意的问题，影响国际社会对我国税收制度及经济环境的评价，对我国税收政策的制定和实施形成了现实约束。

第二，在争端解决机制下，任一成员可以对其他成员采取不符合世贸规则的做法提出多边“诉讼”或实施双边调查。多边“诉讼”依据世贸组织的有关规则运作，由世贸专家组等机构作出裁定，被裁定违反规则的一方要废止或修改不符合规则的政策、撤销采取的措施。双边调查主要包括反补贴调查和反倾销调查，即一方通过对其他成员方扭曲自由贸易的倾销活动或补贴行为进行调查，并依据调查结果对有关成员出口的商品征收特别关税，以剔除影响，矫正扭曲，恢复自由贸易。2004年以来，美国、加拿大、澳大利亚、欧盟等经济体对我国发起了频繁的反补贴调查，特别是2008年世界金融危机以来，各经济体对我国实施反补贴调查的频率大幅增加，使我国连续多年成为遭受反补贴调查最多的世贸成员。税收优惠，作为国家“放弃”的财政收入，被视为主要的政府补贴形式，一直是各经济体对我国实施反补贴调查的关注重点。在很多对华反补贴调查案件中，税收优惠被裁定为不当补贴，并被定量征收了反补贴税，使原有政策效果大打折扣。

二、世贸规则视角下我国税收制度存在的主要问题及原因分析

（一）存在的主要问题

入世十余年来，世贸成员通过前述通报审议机制和争端解决机制，对我国税收制度提出了全方位的挑战，关注点不仅涉及税种广泛，而且涵盖政策制定、征收管理程序等多个层面。从历年世贸成员对我国税收制度批评、质疑、诉讼及采取反补贴措施的实际情况看，各方认为我国税收制度存在如下问题：

一是虽然中国为提高税收制度透明度采取了积极的举措，并取得了实际的成效，但中国仍未能按规则逐年通报各项与贸易有关的税收政策，也未能系统化、常态化公布税收政策经济评估结果,税收制度的透明度仍不够高。二是一段时期内实施的采购国产设备增值税退税、购买国产设备投资抵免所得税、国内集成电路产品增值税退税等政策构成了对同类进口产品的不公平待遇，不完全的增值税出口退税“补贴”了国内下游产业，违反了非歧视原则。三是针对特定的区域、特定所有制形式的企业给予了特别的税收优惠政策，构成了“专向性”补贴，额外增加了部分产品的竞争优势，妨碍了公平竞争。四是对不同领域的产品设置有差异的出口退税率，且频繁调整，“扭曲”资源配置和自由贸易。

（二）原因分析

上述问题的存在，既有其他成员误解、曲解的外部原因，也有我国税制制度本身存在不足的内部原因。其原因具体表现为：

从外部因素看，各国税制不同，外界对我国税制了解不透、不全在所难免，存在误解、提出片面批评也属情理之中。不过，这里还存在部分国家出于政治考虑或假借世贸规则实行贸易保护主义而有意曲解我国的因素。

从内部因素看，根源在于我国税收制度自身存在有待改进的地方。一是改革相对滞后。入世之后，我国在税制改革中充分考虑了世贸规则的因素，废止车船使用税和车船使用牌照税,对内外资企业统一征收车船税，合并内外资企业所得税法，废止城市房地产税，对内外资企业统一征收房产税，等等。但看到，这些改革都经历了一个较长的过程，且相对滞后，与世贸规则要求及各方期待确有差距。二是部分政策安排与国际惯例存在差异。如，我国的增值税出口退税政策，采取了不完全退税、设置多档退税率及不定期调整退税率的做法，这与国际上多数增值税国家均有很大不同，客观上容易引发外界关注和质疑。三是政策给予方式有待优化。入世前，我国出台政策较少甚至完全不会考虑世贸规则的问题，而入世后如果不对原有政策给予方式进行必要的优化升级，就容易引起政策“违规”的误解。如，2009年增值税转型改革前，我国给予外资企业采购进口设备免征进口环节增值税的待遇，而为拉平进口设备与国产设备的税负，同时也给予外资企业采购国产设备增值税退税的待遇。应该说，将两项政策结合起来看，当时的政策对企业购买进口设备和国产设备都没有造成歧视。但从对华反补贴调查及世贸“诉讼”的实际情况看，外界往往单独摆出 “采购国产设备增值税退税”政策对我发难，指责该政策具有“歧视性”，涉嫌构成“禁止性补贴”。四是税收立法在工作程序和方法方面存在不足。虽然我国近年通过提高税收立法层级、完善立法程序、加强税收依法行政、扩大政务公开等途径提高了税收透明度，但我国税收立法的事前、事中、事后评估、税收政策执行效果分析等工作尚未达到透明化、常态化及标准化的程度，容易给外界造成政策不透明的印象。

三、世贸规则视角下推进税制改革的建议

世贸规则，作为一种外部纪律，平等适用于每个世贸成员，并形成现实的约束。但世贸规则不仅仅是“约束”，它更是改革的动力。世贸组织促进公平竞争、鼓励自由贸易、倡导非歧视、增强政策透明度等原则与我国社会主义市场经济体制建设和税制改革统一、公平、法治、开放的方向有着很高的契合度，因而我国需要带着世贸规则意识推进本轮税制改革。

（一）加强世贸规则分析，做好顶层设计

世贸规则是众多世贸成员多年谈判的结果，是各方可以接受、容易理解、便于适应的规则体系，涵盖了诸多的共识与惯例。在设计本轮税制改革方案时，需要加强对世贸规则的分析，充分借鉴、合理吸收，更好地适应和运用世贸规则，推动我们未来的税制与规则及国际惯例平滑衔接，这既有利于减少误解，消除曲解的基础，不断改善我国经济贸易发展的外部环境，也利于减少引进来和走出去企业税法环境转换的成本，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合。

（二）加强政策梳理，做好基础施工

当前，中国参与世界分工和融入世界经济的程度逐渐加深，包括税收政策在内的各类经济政策必然对外界形成不可忽视的外部影响。我国的税收政策在追求“内部有效”时，也必须考虑“外部认可”的问题，否则外界的批评、质疑甚至报复措施就会恶化我国经济贸易发展的外部环境或抵消政策预期效果。因此，在推动新一轮税制改革的过程中，既要不断加强自我审视，按照世贸规则，做好既有税收政策的审查清理，全面梳理外界历年批评、质疑的焦点问题，在改革过程中彻底解决 “存量”问题；也要逐步建立新政策出台的世贸规则合规性审查和预警机制，提前化解世贸“违规”风险，防范出现“增量”问题，确保政策效力，实现既有政策目标。同时，还要落实税收法定原则，不断完善税法体系，提升税法层次，建立完善税收政策效果分析评估机制，进一步推进政务公开，实现税收工作的进一步开放和透明。

（作者单位：中国信达资产管理股份有限公司）