财政专项资金管理现状探析——以湖南省常宁市为例

●湖南省常宁市财政调研课题组

财政专项资金管理现状探析
——以湖南省常宁市为例

●湖南省常宁市财政调研课题组

为规范财政专项资金管理，提高财政专项资金使用效益，湖南省常宁市组成专题调研组，采取召开座谈会、实地走访和查阅资料等方式，与财政、发改、工业经济、科技、农林水、审计等单位领导和有关人员深入交换意见，广泛收集信息，梳理问题，查找原因，提出对策。

一、财政专项资金管理现状

近年来，常宁市每年的财政专项资金都有十多个亿，资金使用范围涉及工业、农业、教育、科技、医疗卫生、社会保障、城市建设、环境保护等方方面面，几乎所有的政府部门都有专项资金预算。为提高专项资金管理水平，常宁市开展了一系列工作：

（一）抓专项资金清理整合

2008年以来，为应对国际金融危机，并与中央实施的一系列刺激经济、拉动内需的政策措施相配套，市委、市政府及时整合和调整了有关政策，出台了《关于推进创业创新加快产业转型升级的若干意见》（常发 [2008]3号）、《关于进一步加快服务业发展的若干意见》（常发[2008]11号）等，设立了工业、林业、旅游等重点推进项目，有效促进了常宁市经济企稳回升，维护了地方经济的稳定发展。2010至2012年，市政府及相关部门认真贯彻落实中央、省政府关于清理整合和规范财政专项资金管理相关精神，先后三次组织专项资金清理，减少部门专项结余4869万元，清理历史遗留问题6项，市纪委立案查处3人，整合政府出台的各项奖励政策，减少、合并同类奖励，明确业务主管部门的管理职责，避免多头管理、重复奖励。2013年，市人大、市纪委分别牵头，从市政府办、发改局、财政局、审计局、国土局等单位抽调精干力量，组成若干调查组，三次对全市重点工程项目专项资金的使用及管理情况进行了全面细致的调查了解。

（二）抓规范运行

开展国库集中支付改革，全市105家一级预算单位及46家重点工程项目指挥部全部实行财政国库集中支付，规范了用款计划和资金申拨。深化“收支两条线”管理，从程序上规范资金运行，规范资金管理、提高资金使用效益。在专项资金使用及管理上，常宁市人民政府还专门出台了《常宁市财政专项资金管理暂行办法》（常政发 [2010]52号）。就财政专项资金的分配、安排使用、申拨审批、监督管理等作了具体规定。

（三）抓监督管理

围绕打造“绩效财政”目标，构建“全员参与、全程监督、全面覆盖”的大监督格局，财政、审计、监察等部门加强对财政专项支出的全过程监管，做好事前的专业审核机制，介入事中监控环节，搞好事后绩效评价，努力提高财政资金的使用效益。

二、财政专项资金管理存在的主要问题

（一）专项资金设立缺乏科学论证

实行部门预算后，部门除了人员经费和必要的办公经费外很少有机动财力，因此专项资金成为各部门千方百计追逐的对象。出于自身利益考虑，各部门寻找各种理由设立专项资金，有的强调上级业务部门有要求，有的提出要学习先进地区的经验，经过一番考察学习后就提出设立专项资金的要求。这些项目往往都没有经过充分论证和可行性研究。出台的政策则是集当地优惠政策之大成，不仅脱离常宁市人口多，人均财力少的实际情况，也脱离经济社会发展的实情。

（二）专项资金分配不透明，方法滞后

在分配上，目前，常宁市专项资金管理权在部门，分配权在财政和有关部门，使用权在项目单位，分配方法是“情况分配法”，分配范围仅限于财政和有关部门人员，分配缺乏充分的公开透明。如民政资金的分配仍停留在“民政加财政的会议”和“民政加财政的文件”层面上，分配层次不高，资金分配缺乏透明度和公允性。2011年度，常宁市共收到自然灾害救助资金476万元，市民政局根据自己摸查的情况及各乡镇的上报，分配各乡镇及村453.12万元，其中“戴帽分配”33.95万元；收到福利彩票公益金资金270.45万元，该局根据自己摸查的情况及各乡镇的上报，分配各乡镇及村243.95万元，其中“戴帽分配”18.50万元；福利彩票公益金中的五保老人医疗款16.50万元全部分配到市中心敬老院，资金分配明显不公允。资金分配方法也不科学，市民政局按乡镇农业人口确定乡镇五保对象，而实际发放数小于确定数，出现“冒领”现象。通过调查，以“戴帽”形式下拨到各乡镇和村的自然灾害救助、福利彩票公益金等均未按规定用途使用，出现专项资金经费化。

（三）专项资金管理分散，难以形成合力

专项资金有部门化倾向，设置的项目繁多，资金管理、使用分散，难以达到整合财政资源、发挥财政资金使用合力的作用。如有些部门从履行自身职能出发要求切一块由自己支配，有限的资金被不合理地分割、分散使用。有些因部门职能有交叉，部分专项资金的扶持对象和范围也难免出现重叠。如经信局、招商局、粮食局都列有支持企业参加各类会展的经费；国土资源局负责的土地整理项目与农业局、水利局、林业局、农业综合开发办公室实施的一些农业综合项目建设内容基本相同；市科技局对工业、农业产业化项目进行扶持，而经信局、农业局、林业局都有各自的产业化专项资金。一些企业和个人就利用政策上的漏洞将同一个项目向多个部门申报，达到重复享受的目的。

（四）专项资金使用不够规范

1、专项资金不实行单独核算。项目经费与经常性经费混同使用，挤占、挪用专项资金现象较多，多用于弥补公用经费不足。如市募办2011年度挪用福利彩票公益金5.78万元用于单位经费支出。市畜牧局从养猪农户的能繁母猪补贴资金扣除每头12元的保险费后以检疫费的名义收回本单位，用于安排有关养殖户和留作经费开支。国土局、教育局、房产局、林业局分别在专项资金中列支招待费，预算安排的项目支出未专项核算反映，部分经常的办公费、印刷费、差旅费、会议费等也列专项资金支出。

2、专项资金补助操作不规范。如将党中央国务院出台的 “谁拥有田谁受益”的惠农补贴政策，调改为“谁种田谁受益”，把应当补贴给农户的种粮补贴补贴到种粮户。

3、有意规避有关规定，违规使用专项资金。如 2011年建设局将总价为130万元的城市规划设计项目肢解为3个各为50万元以下的项目，没有通过招投标直接委托同一个设计单位进行综合设计。

4、年终突击花钱。一些单位为了不上缴结余款，年终突击采购，突击花钱，或者将尚未启动或未完成的项目专项支出提前拨付，并且“以拨代支”列入当年支出，达到期末不留结余，从而不上缴财政之目的。2009—2012年，经审计发现在专项资金使用和管理上有严重违规违纪行为，3个单位被移送纪检监察部门立案调查。

三、加强财政专项资金管理的对策建议

（一）进一步明确加强专项资金管理原则

1、综合预算原则。财政专项资金要在保证资金性质和用途不变的前提下，统筹预算内外财力，破除部门所有、部门支配的观念，将所有资金纳入综合预算，提高资金使用效益。

2、重点倾斜原则。财政专项资金要着重向影响国民经济和社会发展的重点领域、向从根本上提升事业发展水平的重点项目、向统筹城乡区域协调发展的重点地区、向全社会和人民群众关注的重点问题倾斜，集中财力办大事。

3、科学决策原则。财政专项资金的管理要制定必要的决策和管理程序，集体决策、科学决策，提高资金使用的透明度，加强项目可行性论证，确保财政资金投向和重点符合党委、政府的战略部署，符合经济社会发展的实际需要。

4、“因素化”分配原则。上级部门在分配专项资金时，要按一般性转移支付资金的分配方法，综合考虑各地的人口、面积、财力、环境等因素，实行统筹分配，以节减各地为争取专项资金而花费的人财物力，控制非生产性开支，压缩行政成本。

（二）加大财政专项资金清理整合力度

要紧紧围绕党委、政府关于推动经济结构转型升级和重点关注民生等重大决策部署，着力解决财政专项资金支出结构固化、项目安排分散、重点不突出等问题，摸清各种专项资金的管理、使用和效益情况，采取“存量调结构、增量调方向、以增量调存量”的方法，按照“优化结构、确保重点、循序渐进、规范管理、注重绩效”的原则，清理整合和规范财政专项资金，逐步形成“立项科学、管理规范、绩效明显”的财政专项资金管理机制，归并整合诸如农业综合开发类等职能相近的专项资金，增强政府集中财力办大事的能力。整合后的财政专项资金以及新增专项资金，应坚持“有所为有所不为”的原则，明确投资方向，把握扶持重点，集中用于重点领域、重点地区、重点项目，努力实现经济、社会效益最大化。

（三）进一步加强财政专项资金管理制度建设

利用和完善现行已经出台的财政专项资金管理办法，规范财政专项资金的设立、管理和监督，明确界定业务主管部门、财政部门、审计部门和纪检监察部门的职责，形成运行过程中各环节的相互制约。

1、规范财政专项资金设立。专项资金的设立应把握以下三点：一是与经济社会发展中长期规划相结合，与近期发展计划相配套；二是充分体现党委、政府的战略布局和决策意图，体现发展的政策导向，体现集中力量办大事，集中财力解决制约发展的瓶颈问题的要求；三是重点满足政府提供公共产品和公共服务的需求。设立专项资金应由业务主管部门提出申请，经财政部门审核后，报市政府批准；或由财政部门提出申请，报市政府批准。各业务主管部门要围绕党委、政府的中心工作，结合自身职能确定一个时期的工作重点，然后拟定相应的专项资金项目，并提供可行性报告。财政部门应及时会同业务主管部门对专项资金设立的必要性、可行性、资金规模和绩效目标组织论证，对符合条件的专项资金项目纳入项目库备用。各部门向政府申报的下年度专项资金计划，都应从项目库中提取，以克服专项资金设立时间仓促、论证不充分、可行性差等弊端。所设立的专项资金都应有明确的依据，确定的目标和使用范围、使用对象及存续年限。财政部门应积极研究和创造条件，实行完全意义上的“零基预算”，克服“基数加增长”预算编制方式的不足，使专项资金预算编制更加科学合理和符合本地实际情况。对项目已履行完毕，客观情况发生变化，专项资金的绩效达不到主要预期目标，专项资金的管理、使用存在严重问题，执行期限届满需要延期的，财政部门要会同业务主管部门报请本级人民政府变更、归并、撤销或延续，以建立专项资金正常退出机制。

2、严格专项资金管理。要提高财政专项资金管理的集中度。无论是预算内还是预算外资金，应作为专项资金管理的都应尽数纳入并实行统一管理，保证专项资金的完整和安全。要积极推行政务公开，实行专项资金“三公示”制度。即对项目申报时间、内容、要求进行公示，对具体项目资金的安排落实情况进行公示，对项目执行完成后的结果进行公示，提高专项资金使用透明度。要加快国库集中支付改革，实现资金管理方式的科学化和精细化。对列入政府采购目录的，按政府采购有关规定办理。不允许将专项资金用于弥补公用经费不足，不得用于接待和公款旅游。要对已完成项目的结余资金及时清理和上缴。

3、加强对专项资金使用的监督和绩效评估。建立专项资金绩效评价监督机制是提高专项资金使用效益的有效手段，是构建公共财政框架的重要一环。有关部门要积极开展以专项资金管理为核心的预算绩效评价工作，加强对专项资金事前、事中、事后的全程监管，逐步建立完整、科学的专项资金评估机制和监督管理体系。积极探索新的财政监督方法和手段，尝试引入舆论和社会监督的力量，对于检查发现的重大问题，可如实向外界披露。纪检监察、审计、财政等部门要研究制定绩效问责制，进一步明确各自职责，加强相互联系和协作，对专项资金使用中的铺张浪费、弄虚作假、截留挪用、效益低下等现象要及时予以制止，对相关单位和责任人给予必要的惩处，决不能迁就、容忍甚至包庇。

（课题组成员：滕 文 谭南翔 文志新 宁和平）