地方高等院校教育经费管理和使用情况的分析和对策——以内蒙古自治区为例

●李涌波 薛 放 何建华 萨仁高娃 杨 雪

地方高等院校教育经费管理和使用情况的分析和对策
——以内蒙古自治区为例

●李涌波 薛 放 何建华 萨仁高娃 杨 雪

随着近年来内蒙古自治区高等院校（以下简称高校）规模的快速扩张和国家教学评估对高校硬件条件要求的明确，中央、自治区财政对高校教育投入力度逐年加大，特别是新校区建设方面，投入了大量资金，部分高校资金收支达到了一个财力较少旗县的财政资金收支规模。为促进高校加强财务管理工作，根据《财政部关于组织地方财政部门开展2013年度会计监督检查工作的通知》（财监【2013】8号）要求和监督检查局 《2013年度会计监督检查实施方案》的安排部署，内蒙古自治区财政厅监督检查局四处组成调研组，于2013年5月14日至6月30日，选取了内蒙古财经大学、呼伦贝尔学院、内蒙古机电职业技术学院及内蒙古化工职业学院四所高校，对其2012年度教育经费收入、管理、使用情况进行了实地检查与调研，分析存在的问题，并提出对策。

一、基本情况

(一)内蒙古自治区高等教育发展情况

近年来，中央、自治区等各级财政逐年加大高校教育投入，2011年各级公共财政高等教育 （包括普通高等教育、高等职业教育、成人高等教育）预算支出为68.37亿元，2012年为70.44亿元，年增长率为3%。在党和政府的高度重视和大力支持下，自治区高等教育规模逐步扩大，学校的基础设施得到改善，办学空间不断扩大，新校区建设已全部投入使用，师资队伍素质不断提高，专业学科建设成效明显，承担重大科技项目的能力稳步提高，民族教育不断受到重视，对外交流日益频繁。

截至2012年底，内蒙古自治区共有普通高校48所，其中本科院校15所，高等职业院校（专科）33所。2012年与2002年相比，十年间，普通高校从21所发展到 48所；在校生人数从121296人增加到397661人；教职工人数从18718人增加到38057人；少数民族在校生人数从 32759人增加到110813人；分别是十年前的2.3、3.3、2、 3.4倍。

2012年普通高校生均校舍面积达到34.93平方米，生均图书达到64.95册，生均实验实训仪器达到7705元。仅2012年毕业生人数就达到109711人，其中博士生150人、硕士生4507人、本科生 45711人、高职（专科）生 59343人，为自治区经济社会发展提供了人才保证。

（二）内蒙古自治区高校资金运行的特点

1、政府投入为主的多渠道筹措资金格局。近几年随着高校各项事业的发展，资金来源的渠道不断拓宽，形成了以政府投入为主的多渠道筹措资金格局。目前，高校主要的资金渠道有：财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、捐赠收入及银行贷款等。如呼伦贝尔学院2012年收入32536.66万元，其中财政补助收入24945.63万元，占收入的76.62%；事业收入 7158.26万元，占收入的22.15%；其他收入432.77万元，占收入的1.23%。内蒙古化工职业学院2012年收入23792.62万元，其中财政补助收入18669.89万元，占收入的 78.47%；事业收入 5122.24万元，占收入的21.52%；其他收入0.49万元，占收入的1%。

2、经济活动多元化，资金数量快速增长。随着内蒙古自治区各高校办学理念的更新，经济活动也日趋多元化，主要体现在教学、科研及专项、基建、校企等多领域资金收支的快速增长。各本科院校充分发挥教学资源优势，形成了多层次、多渠道的办学模式，包括：本科教学、本科双学位、专业硕士(MBA、EMBA、MPA等)、硕士研究生、博士研究生、各类总裁班、培训班等教学，同时给学校带来较多的事业收入。2012年，自治区本级高校事业收入达到17.8亿元。

科研及专项经费也是高等院校财务收支的一个重要组成部分。教育主管部门及各行业主管部门下拨的纵向科研经费、学校与社会其他部门及企业进行科研合作、科技咨询或科研成果转让所获得的横向科研经费，国家实施西部综合实力提升计划、西部网路建设等专项经费，教育部、财政部实施百所国家骨干高职院校项目建设经费，其总量呈接近事业经费规模的趋势。

新校区建设是近年来各高校普遍进行的重大事项，自治区本科院校新校区投资规模平均约6-10亿元，高职院校平均约6-8亿元。

后勤服务是高校的一个重要组成部分，分为非盈利性和盈利性两大类型。盈利性的包括宾馆酒店、驾校、商城等，是高校管理国有资产并使其保值增值的重要渠道。

3、固定资产迅猛增加。无论是事业经费，还是科研及专项经费的多渠道、大规模资金投入，特别是新校区建设，几乎是用三年左右的建设期完成相当于建校以来的总投资规模，并且与之相配套的各种设施、校园公共服务体系建设的完成，使得高校近几年固定资产迅猛增长。至2009年底，全区高校固定资产已达137.35亿元 （一部分尚未办理竣工决算的项目未纳入统计），其中教学仪器设备总值增加到24.36亿元。对固定资产实行科学化管理，使其保值增值显得尤为重要。

4、高校财务实行“统一管理，集中核算”的管理体制。除经营性公司独立核算外，单位的收支均由财务处统一管理、统一核算。各高校逐步建立了加强管理和促进学校教育事业发展的相关内控制度，能够较好地按照国家相关政策管理和使用教育经费，促进了高校教育事业的健康发展。

二、教育经费管理中存在的主要问题

（一）财政资金管理方面

1、专项资金管理不规范。各高校对于财政专项资金普遍未按项目分账管理和核算，每个项目资金来源和支出不对应、不明晰，从账面上无法分清每项资金的支出进度和开支范围；资金来源与支出相差较大，结余过多，有的项目甚至没有实施。如，2010年自治区财政下拨某学院就业补助资金200万元用于化工基地建设，该项目至今未实施，在“其他应付款”科目挂账。

2、挤占挪用专项资金。各高校都不同程度地存在未按规定用途使用专项资金问题，多数被挤占的资金用于基建工程、归还新校区建设借款，个别高校用于支付违约金或其他方面的开支。还有的高校存在科研经费扩大开支范围，在科研经费中列支办公费、招待费等问题。如，某学院在“事业支出——基本支出——对个人和家庭的补助——助学金”中列支比赛服装费用、奖品等费用41.85万元，列支职业技能鉴定加班费0.05万元。

（二）事业收入及其他收入管理方面

1、个别学校部分收入长期在“代管款项”核算，而未作收入处理。如截至2012年底,某大学在“代管款项”核算累计收取的教师违约金（学校对外出学习后不能返回原单位工作的教师，收取的由保证金转化的违约金）209万元;以前年度收取的教材差价滚存余额74万元;某大学在学生入学后一次性收取几个学年的教材费收支余额768万元，都挂在“代管款项”核算，实质上已形成学校的收入而未做收入处理。

2、资产出租等项收入未执行“收支两条线”管理规定，未纳入学校预算。有的学校直接在单位账上“坐收坐支”；还有的学校部分资产没有实行全校统一管理，资产的出租、租金收取及其使用分散在学校的所属部门，以学校饮食服务中心为例，由于没有把饮食服务中心的核算纳入学校大财务统一集中核算，致使租金未上缴学校，更未执行“收支两条线”管理，直接冲减了饮食服务中心费用；甚至个别学校还存在资产出租收入私存私放现象。2012年，调研的四所院校资产出租等项收入未执行“收支两条线”管理规定的共计1139万元。

（三）固定资产管理方面

1、用固定资产投资，但没有体现投资收益。有的学校对校办企业，诸如驾校实体进行投资，而实现的利润没有上交学校；有的学校以资产作为对外投资进行合作经营，但截至检查日,学校未分得合作分配收益。

2、出租资产未足额收取租金。学校出租资产应收租金没有足额、及时地收回；租赁合同管理不规范，有的出租未见合同。

3、违规处置固定资产。一是未报请上级主管部门批准，擅自处置固定资产，如用车辆顶账、违规处置房产、无偿捐赠资产等。有的学校将旧校区的平房无偿提供给部分教职工使用，搬迁后出租租金被个人据为己有。二是以固定资产抵顶工程款未履行资产处置评估程序，无作价依据。

4、固定资产账实不符。各高校普遍存在已完工基建项目未办理竣工决算而长期挂账，不转资产现象。如某学院已完工投入使用、但尚未转入固定资产的有14项,合计4.24亿元，包括行政楼、教学楼、图书馆等；部分高校基建账面价值与工程决算金额差异大,应调增账面价值而未见调整；个别高校基建工程利息没有资本化，造成资产负债不实。如某大学至2012年累计发生的基建借款利息1.68亿元，计入事业支出而未予资本化；有的高校资产已处置、账面仍存在。个别高校存在账外资产。

（四）日常财务管理方面

1、违规多头开户。高校普遍存在违规多头开设银行账户现象，虽然有些高校在2012年度清理账户时，按照要求撤销了部分账户，但仍存在没有完全撤并或办理备案手续的情况。

2、往来款长期挂账。大量的往来款长期挂账，未及时清理，已成为高校的共性问题。部分已成为呆账、坏账。如某学院2012年期末 “应收账款”18477万元，其中：3年以上12563万元，包含应收个人款120万元，应收单位款12443万元；3年以内5913万元，包含应收个人款581万元，应收单位款5332万元。

3、现金管理、使用不规范。有的高校超限额使用现金、白条抵库，库存现金额达到18.62万元，单笔现金使用额达到8.94万元；个别高校在无真实经济业务情况下，通过借用外单位账户套取现金。

4、预决算编制不完整、不真实。有些高校在给主管部门上报组织收入预算时，没有严格按照有关规定将固定资产出租出借收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等非税收入纳入预算管理，预算编制不完整；有些高校决算报表编制账表不符，报表数据不真实；还有些高校的餐饮服务中心等非独立法人经营单位，单独设账进行财务核算，没有纳入学校大财务决算报表中反映，造成预算编制不完整。

（五）其他方面

1、向教职工借款。部分高校为搞基建工程，或为缓解归还新校区建设的贷款压力，向职工进行较大规模的借款。

2、公车改革缺乏依据及统一标准。各高校为控制公车费用过快增长，降低办学成本，普遍进行了公车改革。高校公务用车改革由两部分组成，一部分是管理车队下挂后勤集团代管，实行企业化经营，有偿服务；另一部分是实行了公车私有化改革，高校各自按职级确定补贴标准，补贴包括个人购车补贴及车辆使用、维修保养费用。改革后，车辆产权归个人，补贴包干使用，超支不补，结余自留。但各高校的做法缺乏统一标准，体现在进行车改的群体不同，有的高校为校级以上的干部，有的高校为处级以上的干部，有的高校遍及全校职工；车改的标准不同，差别较大。另外，还存在购车补贴不同和车改实行车贴制的标准不同等问题。

三、产生问题的原因分析

（一）债务规模大，财务负担重

高校兴建新校区，产生了一定的债务。至2012年底，内蒙古自治区48所高校总债务为114亿元。由于高校学费标准受到国家物价部门控制，非税收入有限，且国家有明文规定，收取的学费中必须不少于25%用于返还学生，不少于20%用于弥补教学经费的不足，不少于1%用于毕业生的就业指导，只能将54%的学费收入用于事业发展和贷款的还本付息。这使得学校偿还能力非常有限。自治区财政为减轻高校债务负担，从2010年起分三年化解银行贷款债务，但与学校巨大的债务本金和利息支出相比，仍然不足。学校资金仍较困难，导致出现挤占挪用教育经费、科研经费、违规集资、违规处置资产抵顶工程款等现象。

（二）管理体制未完全理顺

目前，个别高校尚未进行后勤服务社会化改革，后勤服务的人、财、物、水、电、暖全部费用支出由学校承担；大部分高校执行了后勤社会化改革制度，但仍然存在一些问题。对已执行后勤社会化改革的院校，后勤已划分为营利性的资产经营公司和非营利性的后勤服务中心，前者属法人单位，实行自主经营、自负盈亏、独立核算；后者应纳入学校大财务统一核算。但一些高校没有把非营利性餐饮中心的核算纳入学校大财务，导致学校资产出租收入滞留在餐饮中心，直接坐支各种费用；餐饮中心的资产、负债及所有者权益成为账外账，使得学校决算报表不完整。

（三）管理部门之间相互脱节

高校内部管理部门之间相互脱节，管理工作出现疏漏。如科研管理工作，科技处对科研项目的立项、预算、进度、结题决算等进行管理；财务处对科研项目经费收支、使用进行分项核算。这两部门的脱节，导致财务部门不能及时掌握科研项目的申报、进展、结题等情况，部分项目结题不能及时结账，资金仍分散滞留在各项目上。并且部分项目结题验收后，由于未能及时结账，存在部分人员仍在这些项目中支出费用的情况，这种脱节还存在于固定资产管理工作等其他类领域内。

（四）内控制度不健全，财务管理不规范

高校在内控方面的制度普遍不够健全。如在资产管理、科研经费管理、学校预决算编制、专项经费管理等方面，需要进一步细化和完善。另外，个别高校财务管理不规范问题也比较突出，如财务往来款大量长期挂账，部分已成为呆账、坏账。某大学截至2012年底应收款2.3亿元，占流动资产比例51.43%，其中2008年度及以前年度挂账的款项就达1.5亿元。形成往来款的，一是学校内部应收单位款，如借给校办产业，效益不好无力偿还，有的实体已倒闭不存在；二是维修费挂账，预付施工单位款，完工没有及时办理结算手续；三是个人借款，没有及时进行催促报账、收回借款。

四、加强高校教育经费管理的对策

（一）加强和完善科研及专项资金管理，提高资金使用效益

由于部分高校在科研及专项经费管理方面，存在未分项管理、结余过多、挤占挪用等问题，建议这些高校尽快建立项目实施与资金监管的制度，加强项目管理部门与财务部门，在项目管理和经费核算上的配合，使科研经费实现分项管理，严格控制开支范围，按进度合理使用经费，避免结余过多而出现“结题不结账”的情况。完善专项资金管理办法，严格实行专款专用，提高专项资金的使用效益。

（二）切实加强资产管理，维护国有资产的安全、完整

由于高校存在投资、出租资产及违规处置资产，而导致资产流失，账实不符的现象，建议各高校在彻查自家家底的基础上，进一步加强资产管理工作，避免学校资产管理各部门工作的脱节；严禁违规处置资产，防止国有资产的流失；所有资金渠道形成的固定资产要全部纳入学校，统一进行资产管理，防止出现账外资产；对固定资产要进行定期清查盘点，准确掌握家底情况，切实做到账实相符，确保国有资产的安全、完整、保值、增值。

（三）进一步增强预算科学性，严格控制“三公经费”开支

大部分高校存在预算不够细化、不够科学规范的现象，没有将单位的全部收支编入预算，部分支出预算执行不严格，影响了预算的严肃性和约束力，特别是“三公经费”支出普遍超预算。建议各高校进一步细化收支预算，提前对本单位、本部门的年度收支进行科学预测，提高部门预算的科学性和准确性，将应纳入预算的收支全部编入预算；增强预算的约束力，严格控制“三公经费”的开支 。

（四）合理确定贷款规模，防止债务风险

高校的债务规模已在一定程度上影响了教学的投入，成为制约学校进一步健康发展的瓶颈。为此，建议高校要对贷款项目建立科学的决策程序与机制，根据学校自身事业发展的需要和实际偿还能力，合理确定贷款项目及贷款额度，将债务控制在合理的规模内。财政部门要在化解高校债务，缓解学校的资金压力同时，加强对高校债务的管理，防范债务风险。

（五）尽快规范高校的公车改革

各高校公车货币化改革，按工作人员级别、岗位性质发放交通补贴 ，实现了多方共赢，学校的后勤管理机构缩小、人员负担减轻。但由于各高校货币化补贴标准不一，造成一定不良影响，亟待相关主管部门出台统一标准，使得货币化补贴标准更加科学化、公正化、透明化，规范高校公车改革，以更好地服务于教育教学工作。

（六）进一步规范会计基础工作，清理长期挂账的往来款

各高校普遍存在大量的往来款长期挂账，对学校正常经费运转造成一定的影响。建议各高校要彻底清理长期挂账的往来款，对已成为呆账、坏账的，要按相关规定进行报批，使会计报表真实地反映学校的资产负债情况，并在此基础上加强往来款的管理，及时催还、催报借出款，减少学校损失。

（七）及时办理竣工结算手续，将基建利息资本化

大部分高校存在已完工投入使用的基建项目，未办理竣工决算手续，长期挂账而不转资产现象。建议各高校要把已完工投入使用的所有基建项目，按照《关于基本建设财务管理若干规定》，办理竣工决算手续，并将基建的所有投入转入固定资产，以避免基建账长期挂账，进而影响学校财务决算报表相关内容的真实反映。

（八）理顺财务管理体制，切实做到“统一管理，集中核算”

部分高校后勤社会化改革不彻底。建议没有执行后勤社会化改革制度的学校，尽快实行后勤社会化，更好地核算不同性质的开支。学校要把非营利性的餐饮核算纳入学校大财务，资产出租收入直接由学校统一收取，餐饮中心的预算、决算要在纳入学校统一核算的前提下，实行二级核算，既可考核餐饮中心的相对独立核算，又要保证学校资产及决算的完整性。

（九）加强对高校财务的监督检查，进一步规范财务管理工作

自治区高校教育、财政、审计等相关部门，要加强对高校财务管理工作的检查监督，发现问题及时敦促其采取措施整改，使高校的财务管理工作更加规范，促进学校事业的发展。

（作者单位：内蒙古财政厅监督检查局四处）