深化改革背景下完善政府间转移支付制度的思考

●张凤玲

深化改革背景下完善政府间转移支付制度的思考

●张凤玲

党的十八届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。《决定》还强调，要完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目。

政府间转移支付是市场经济国家处理中央与地方政府间关系的普遍做法和财政制度安排。建立有效的政府间转移支付制度对于建立中国特色社会主义现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性，实现公共服务均等化，促进经济社会协调发展起着至关重要的作用。1994年实行分税制改革开启了我国政府间转移支付的历程，从总体上看，转移支付进一步优化了我国政府的宏观调控能力，在一定程度上缩小了地区间的财政差异，促进了区域经济协调发展。但在分税制改革后较长一段时期内，我国转移支付体系还带有明显的过渡性色彩，距离财政能力均等化的目标还有很大差距，转移支付的效率总体上还不高，总体设计有待改进，整体结构不尽合理，法制化建设滞后等问题，影响了转移支付作用的有效发挥。因此，在新一轮财税体制改革中，进一步完善政府间转移支付势在必行。

一、中国政府间转移支付现状及存在问题分析

政府间转移支付是指一个国家的各级政府之间，在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移，包括上下之间的纵向转移和地区之间的横向转移。实行转移支付的目的是解决中央与地方财政之间的纵向不平衡和各地区之间的横向不平衡、解决辖区间外溢性问题和增强中央政府的政治控制，其实质是一种财政补助。政府间转移支付体现国家的宏观经济财政政策，具有事权与财权的对称性、资金流动的双向性、制度管理的科学性、政策实施的统一性和法制性等特征，一般分为一般性转移支付和专项转移支付。

政府间的转移支付是财政分权体制的重要组成部分，我国在1994年分税制改革以来，中央财政在保留原体制补助、上解、专项拨款和结算补助的基础上，逐步建立和完善了税收返还及财力性转移支付制度，形成了现行中央对地方数额庞大、种类繁多的补助体系。据统计，2012年中央对地方的税收返还和转移支付合计45361.68亿元，比1994年的2390亿元增长了19倍，占当年地方公共财政支出总额的46%。中央对地方转移支付 40233.64亿元，其中：一般性转移支付21429.51亿元，占53.26%；专项转移支付18804.13亿元，占46.74%。近20年来，我国政府间转移支付力度的加强和制度机制的日趋完善，抑制了日趋扩大的区域经济发展差距，强化了中央政府的宏观调控能力，促进了区域经济的协调可持续发展。

我国政府间转移支付在发挥巨大作用的同时，其制度设计上的缺陷及在运行中遇到的现实问题已逐步显现出来，目前主要面临以下几方面的问题和困境：

（一）总体设计有待改进

我国现行的政府间转移支付体系设计中，仍具有过渡性性质，带有较深的旧体制的烙印。

1、税收返还占据一定的比例。税收返还的设计是以保证地方既得利益为出发点的，是中央和地方政府间收入分享的特殊形式，实际上地方财政对这部分资金具有最终决定权，因此，它不具有均等化功能。

2、一般性转移支付制度尚未建立。现行转移支付中相当一部分是起因于中央特定政策的出台，这在一定时期内发挥了重要作用，但随着时间推移，与宏观政策配套的转移支付种类不断增加，选取的计量因素也越来越多，有的因素之间效果相互抵消或重复计算，难以完全发挥转移支付的总体效果。

3、政府间转移支付设计基础不扎实。受中央地方政府事权和支出责任划分不够清晰、规范的影响，转移支付制度的设计与政府间事权划分相关性较弱，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务中央参与其中，中央和地方职责交叉重叠，共同管理事项较多。中央事务大量交给地方管理，又通过大量专项转移支付补助地方，政策目标不够清晰，一般转移支付专项化、专项一般化，客观上不同程度干预了地方事权，地方也无动力做好本不适于地方承担的事务。

（二）整体结构不尽合理

1、中央对地方的一般性转移支付比重尚需调整。直到2011年，一般性转移支付占转移支付的比重才超过50%。且在一般性转移支付中，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目虽具有均等化性质，但大多起因于推动中央特定政策的出台而具有专项用途，地方政府还需有额外增加配套资金。如果一般性转移支付比重不合适，会在一定程度上弱化地方政府的财政自主权和提供公共服务能力，不利于公共服务均等化目标的实现。

2、中央专项转移支付名目繁多，规模庞大。中央专项转移支付几乎覆盖了所有的地方支出范围，中央部门管理的专项转移支付项目繁杂，资金多头下达分散使用，层层结存降低资金效益，浪费财政资源。专项资金的审批权集中在中央各部门，导致不少项目申报脱离实际，甚至出现虚假项目，基层需要耗费大量人财物争项目，既助长了“跑部钱进”的风气，也不利于发挥资金的规模效益和调动地方的积极性。

（三）法制化程度明显滞后

纵观世界市场经济发达国家，对转移支付资金的管理都有一套比较完善的法律、法规，转移支付法制化是市场经济比较发达地区转移支付的重要特征。而我国政府间转移支付虽然已实施近20年，中央财政近年来每年下拨地方的转移支付资金高达几万亿，但由于我国宪法和其他法律制度对政府间事权和支出责任划分不明确，给财政转移支付制度建设形成了制度障碍，导致我国的转移支付法制化程度明显滞后，法律约束和监督机制不健全。现行有关转移支付的管理办法主要为部门规范性文件，立法层次低，没有相关的立法加以约束，缺乏科学的转移支付标准，支付的自由性和随意性大，规范化和权威性都存在一定问题，直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。

二、进一步完善我国政府间转移支付的若干思考

目前，进一步完善分税制内含的转移支付制度，打造符合国情的长效机制，在我国新一轮财税改革中显得尤为重要，也是当下财政体制改革的突破口。

（一）进一步明确政府间事权和支出责任

实践表明，政府间事权与支出责任相匹配是国家财政体制建设所要解决的前置和核心问题，是建立规范的政府间转移支付制度的基础与前提。

1、处理好政府和市场的关系，合理界定政府事权。三中全会提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。应按照效率原则对政府事权范围作出科学界定，变 “万能政府”为“有限政府”，进一步强化政府公共服务职能，解决好“越位”和“缺位”问题。

2、建立事权与支出责任相适应的制度。根据我国现状，应按照“外部性、信息处理复杂性和激励相容”三大原则来配置政府间事权和支出责任划分，对各级政府的职责及支出范围做相应的考虑和安排，明确划分各级政府的事权范围，依据公共产品的受益范围和集权与分权的关系，特别是对“交叉性”事权要分工明确。可适度加强中央事权和支出责任，中央应集中一部分社会保障责任、公共卫生职能、教育职能、司法支出责任；承担一部分跨区域重大项目的建设和维护职能，关系社会和谐稳定、公平正义又涉及全国市场统一标准的管理职能；中央承担国防、边境安全、界河管理等关系国家安全的支出责任等，同时明确划分政府间收入，实现中央政府与地方政府间的激励相容，充分调动中央和地方的两个积极性。进一步划分省级以下政府间的事权和支出责任，加强县级政府提供基本公共服务财力保障能力，逐步建立事权和支出责任相适应的制度。

（二）完善转移支付制度的路径选择

我国转移支付制度设计的目标应包括均衡地方基本公共服务能力和实现特定宏观调控目标两个主要方面。借鉴国际经验并结合我国国情，在路径选择上重点从以下方面予以改进。

1、逐步增加一般性转移支付规模和比例。转移支付的规模反映了上级政府均衡辖区内各级政府财力水平的资金能力。就我国现实国情来看，各地区经济发展水平、社会公共服务能力相差悬殊，应从近期和长远两个角度考虑,合理确定一般性转移支付的规模和增长机制，近期应把目标设立在逐步缩小差距，确保最低公共服务水平上。规模偏小无法有效抑制日趋扩大的地区间差距，规模太大又会造成地方过度依赖。为了保证各级政府行政的最基本资金需求，均衡性转移支付的一部分应不附加任何条件。可考虑对重要服务项目进行大类下的分类转移支付，设定服务目标和管理级次以及考核标准和制度，以实现地区间重要公共服务项目水平基本均等。同时，可安排一部分资金作为“以奖代补”、“花钱买机制”。

2、压缩、整合专项转移支付项目。以解决外部性、共同支出责任和实现中央特定宏观调控政策为目标，逐步压缩、规范、整合专项转移支付项目。逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目，严格控制引导类、救济类、应急类专项，将部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目下放到地方管理，对保留的专项进行甄别，对部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目予以整合，进一步提高财政资金使用效率。

3、建立公式化计算为主的分配方式。借鉴国际经验，为了均衡分配的合理性和透明度，应逐渐扩大公式化计算的支付比重，最终向全面的公式化计算为基础的分配并轨。具体可以通过设定具体的均衡目标和标准、确定递进性公式化转移支付规模战略、设计过渡期考核标准与体系、对改革效果良好的地方政府进行奖励、不断完善并实现全面并轨的策略进行推进。

（三）完善转移支付的相关保障措施

1、安排与财政收入相适应的转移支付资金。借鉴国际经验，根据我国财政均衡目标和需要，参考现有财政转移支付总量，确定合理的均衡资金规模，安排与财政收入相适应的一定比例的转移支付资金，逐步建立起固定某种或某几种税收进行均衡性分配的方式；可以考虑将目前的税收返还为基础的转移支付逐渐改变为固定一定税收比例的均衡性资金来源，并在分配方式上逐渐采用公式化因素法，使其不再与传统体制挂钩，服从于财政均衡分配的目标与制度。

2、进一步理顺中央和地方收入划分。进一步完善地方税体系建设，根据税种属性特点，遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种，将收入周期性波动较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性特征，对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地方税，或地方税分成比例多一些，以充分调动中央和地方的两个积极性。

3、强化法律体系建设。转移支付关系到国家财力在各级政府间的流动，是一项涉及面广、政策性强的财政再分配形式，客观上要求必须建立规范化和法制化的转移支付制度，应借鉴发达国家经验，加强转移支付的法制化建设，提高立法层次，从形式上到内容上以法律形式加以规范，从而保障转移支付制度的正常运行。整合现行财政转移支付相关制度，并通过完善政府间事权和支出责任划分、税收收入划分等相关配套法律制度，构建完整的政府间转移支付法律体系。

4、建立绩效监督评价体系。逐步建立完善的转移支付绩效评价指标体系，适当引入绩效优先的分配原则，强化绩效管理的激励和约束。对于一般性转移支付，由于难以单独进行监管，可以对接受转移支付的地方政府进行整体监管和考核。各级财政部门对下级政府的转移支付可引入惩罚激励机制和有偿使用机制，充分调动下级政府开源节流的积极性，消除下级政府对财政补贴的依赖。进一步建立、完善财政监督制衡机制，加强对专项转移支付申请、拨付和使用过程的监管，强化国库集中支付的过程监控，注重跟踪问效。逐步实施全面规范的预算公开制度，扩大公开范围、细化公开内容、强化人大、审计和财政监督，加大社会公众的舆论监督力度。

（作者单位：财政部驻海南专员办）