聆听现代财政的声音——解读十八届三中全会财税体制改革

●本刊编辑部

聆听现代财政的声音
——解读十八届三中全会财税体制改革

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编者按：十八届三中全会是在改革开放新的重要关头召开的具有里程碑意义的重要会议。会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化改革进行了全面部署，也为财税体制改革明确了方向。十八届三中全会关于财税改革有哪些新动向？在全面深化改革背景下，如何准确把握会议精神指导未来财政工作？本期专题汇集整理了财政领域知名专家和实务工作者的言论观点，并特邀理论、实务界财政研究者共同探讨改革动向，深入剖析改革要点，全面解读会议精神。

十八届三中全会的召开受到了海内外的共同关注，更加坚定了全面深化改革的决心，也为未来一段时间财税体制改革指明了方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）关于财税体制改革有许多新的提法，如：首次将财政定位为 “国家治理的基础和重要支柱”，首次提出“建立现代财政制度”，并明确 “重点支出同财政收支增幅或生产总值一般不采取挂钩方式”。此外，《决定》还部署了财税改革的总目标：必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

财政部部长楼继伟指出，十八届三中全会把深化财税体制改革确定为全面深化改革的重点内容，是科学把握现代国家发展规律做出的重大决策部署，是对财税体制改革在整个改革中基础和支撑作用的准确定位。全会对深化改革的全面部署，特别是将财税体制改革提到一个新的高度，是令人鼓舞的。仔细梳理公报内容，关于财税体制改革的论述涵盖了预算管理、税收体制、中央与地方事权支出责任、法治建设、政府职能等多方面内容。

实施公开透明的预算制度

实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

改进预算管理制度是完善财政制度的基础。《决定》不仅要求实施公开透明的预算制度，而且提到“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”、“建立跨年度预算平衡机制”，意味着预算收支从约束性向预期性转变，倡导实行中期财政规划管理，以增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。相较于目前的预算管理制度而言，这是一个较大的调整，更加符合当前财政管理的目标和方向。

广西财政厅厅长黄伟京对此表示赞同，他认为，通过建立跨年度预算平衡机制，淡化收入预算，把预算控制的重点向支出和政策拓展，收入预算由年度任务转为年度预期和跨年度任务，有利于实现收入的依法征管。同时，通过编制中长期财政规划和预算，可以使财政发展更具可持续性，也有助于解决预算支出进度慢、“年终突击花钱”等问题。

作为我国首个提出 “开门办预算”的省份，安徽省财政厅厅长罗建国建议创新财政预算机制，探索编制三年滚动预算，加强财政对经济“逆周期”调节，建立跨年度中期预算平衡机制，增强财政政策的前瞻性和财政预算的可持续性。

财政部财政科学研究所所长贾康解读十八届三中全会精神时强调，《决定》在思路上有重大突破，对我国中长期发展具有重大指导作用，包括编制多年滚动预算、建立权责发生制的政府综合财务报告制度、明确国债利率作为基准利率等技术性安排，都与统一市场密切相关，具有牵一发动全身的深远影响。

对于公众普遍关注的透明预算问题，财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，“完全透明在技术上有一个标准，但是从政府与民众关系来讲，应当以民众的满意为准。”鉴于透明预算改革十分复杂，他建议在实际操作中，政府可以先有重点、有步骤地推进那些民众最为关注领域的透明化。而作为预算执行的责任主体，每个部门应建立一个完整的预算，不仅记录部门收入、支出数额，还要详细反映资金使用方向，使民众更好地监督部门资金情况。

完善公平合理的税收体系

深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。

——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

在全面深化改革背景下，三中全会关于税制改革的重要决定无疑具有深远影响。改革明确提出逐步提高直接税比重；同时，还对增值税改革、消费税调整、个人所得税制度，房产税、资源税改革，环境保护费改税等作出了部署。

“十八届三中全会把财税内嵌到国家治理、治国安邦之中来认识，回归了财税的本质属性。”刘尚希撰文指出，重构地方税，应从有利于转变地方政府行为出发。基于此，以消费税为税基来构建地方税，是基本方向。

中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇表示，财税体制改革不仅应当作为全面深化改革的重要支柱，而且也应当成为实现国家治理现代化的重要支柱。建设税收法治、完善税收立法、再造税收征管流程、完善税收人力资源管理、优化配置征纳税双方的权责体系，应成为今后一个时期税制改革的重要任务。

中国人民大学财政金融学院学术委员会主任朱青分析，三中全会《决定》为我国财税改革指明大方向，其中有两点提法与过去有明显的不同：一是从“结构性减税”转向“改革税制、稳定税负”；二是提出 “加快房地产税立法并适时推进改革”，为下一步房产税的改革指明了方向和路径，他认为，这些提法与当前改革实际是相符的。

江苏省财政厅厅长刘悍东提出，作为地方财政部门，要主动对接并落实国家税制改革各项政策，严格依法组织财政收入。一是在国家税制改革的统一框架下，推进营业税改征增值税改革，加强地方税体系建设，培育地方主体税种。二是支持税务部门健全税收征管体系，严格依法征税，不断提高财政收入质量，促进财政收入可持续增长。三是按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，清理规范税收优惠政策，严禁通过变相减免税收制造政策“洼地”。四是坚持税费联动，清理行政事业性收费，规范非税收入管理，减轻企业和居民负担。

建立事权与支出责任相适应的制度

适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

中央与地方事权支出责任的调整是长期以来充满争议的话题，特别是“营改增”以后，如何通过完善地方税体系使中央与地方事权支出责任进一步明晰，成为财税理论与实务界探讨的重要课题。《决定》在明确界定中央和地方事权支出责任的同时，进一步指出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”，将税制改革与中央、地方事权支出责任联系起来统筹部署。

针对目前我国中央地方政府事权和支出责任划分不够清晰、不够合理、不够规范，楼继伟解释，事权与支出责任相适应，实际上是涉及一个国家治理体系和治理能力建设的问题。在事权划分中，首先应明确哪些是中央事权并由中央承担支出责任、哪些是地方事权并由地方承担支出责任，哪些是中央委托地方事权、中央相应承担支出责任，哪些是中央与地方共同事权并明确各自支出责任。可以看到，三中全会对此作出了明确规定，为划分中央地方事权与支出责任指明了方向。

“这次三中全会特别提出事权和支出责任相匹配，谈的其实就是分税制。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光特别指出，“财税学界经常争论的是财权和事权匹配的问题，中央这次没有用这个词，它用的是‘支出责任和事权相适应’，没有用‘匹配’，这是一个很大的变化，说明我们原来争来争去的问题可能是个伪问题。”他补充道，“这次分税制改革最重要的是要把各级政府的公共责任用法律确定下来，而财力配置本身则是个相对简单的技术问题。”

刘尚希分析，《决定》提出“发挥中央与地方两个积极性”，而非中央、省、市、县、乡五个积极性。这蕴含着：我国国家治理实行两级架构。按照两级分权思路，财税改革应在两个层面展开：国家财政和地方财政。前者的一个重要内容是中央与地方财政关系，后者的一个核心问题是地方内部省、市、县、乡之间的财政关系。对于中央与地方财政间的关系，其处理应遵循统一规则，在当前依然要坚持和完善分税制，中央的税基全国统一；而对于地方财政体制则可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。

推进法治建设

完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

在推进法治中国建设过程中，财税立法是一项绝对不能忽视的重点工作。三中全会在论述财税体制改革的总目标时将“完善立法”放在首位，足以见财税立法的重要性。

“目前，我国开征的18个税种中只有企业所得税、个人所得税和车船税经过了全国人大立法，其他税种都是以国务院条例、暂行条例的形式公布并实施的。”中国人民大学财政金融学院学术委员会主任朱青指出。

贾康在解读深化财税体制改革应明确的几个重要认识中，将“完善财政立法”列为第一条。他强调，在深化财税体制改革过程中，要高度重视法制建设。刘尚希进一步明确道：“法字当头，意味着在财税改革的整个过程和各个方面、环节，都要运用法治的思维和理念。”他强调，无论是对事权的划分，还是改革税制，都要从法治角度来思考问题。运用法治思维，明确规范划分中央与地方的事权；不经过法律程序，不能随便收税，实行税收法定的原则。

“法治是现代财政制度的核心要义，要强化依法行政、依法理财、依法治税的理念，将法治思维拓展到财税改革的整个过程和各个方面。”浙江省财政厅厅长兼地税局局长钱巨炎结合浙江实际谈谋划财税改革时指出。

广西财政厅厅长黄伟京认为，财政要实现从“经济管理”向“国家治理”的转变，关键是构建法治财政，强化制度保障。既要加强财政立法工作，又要推进依法理财治税，同时，还要加快财政信息公开，建立科学规范的财税体制。

科学界定政府与市场之间的关系

经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

政府与市场之间的关系问题，是经济体制改革的核心问题。从《决定》中不难发现，会议对市场与政府之间的关系有了新的定位，即“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这意味着政府将逐渐淡出对市场的行政干预，而以尊重市场经济规律为前提，由此引出政府职能的转变，受到了各省财政厅厅长的高度关注。

“政府往往以‘全能者’的身份出现，习惯用‘有形之手’干预经济活动，对市场竞争性领域管得过细，微观事务管理较多，导致很多财政资源直接投向了微观经济主体——企业以及竞争性领域，财政支出范围过宽，包揽过多。”广东省财政厅厅长曾志权直言。

同样，海南省财政厅厅长刘平治也指出了这一问题，由于目前政府与市场职责边界模糊，很多地方在追求速度型经济增长和投资冲动中，依然把财政资金和财税政策作为刺激经济增长的“万能钥匙”，出台了名目繁多的财政补贴项目，虽然一定程度上促进了地方经济发展，但同时弱化了市场在资源配置中的主体作用，干扰了市场经济的有效运行。

河北省财政厅厅长高志立认为，三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”意味着市场将真正成为“资源配置”舞台的“主角”。而财政作为政府调控经济运行“有形之手”的“重要一指”，必须明晰定位，当好配角，补好台，配好戏。鉴于此，他提出财政要念好“退”、“补”、“调”、“建” 四字诀，既不能抢了市场作为主角的“戏”，又要自觉为主角补台，同时还要善于调剂，建立起与市场经济体制相匹配的现代财政制度。

湖南省财政厅厅长郑建新提议，财政应在处理政府与市场关系中有所为有所不为。作为政府的综合经济管理部门，财政应在政府和市场之间明晰边界，凡是市场机制能解决的，就不要去干预，重心转移到公共服务领域。

四川省财政厅厅长王一宏倡导贯彻三中全会精神，财政部门要树立与市场经济体制相匹配的新型理财观，基本思路是减少对市场机制发挥作用的制约和干预，增加对市场失灵负面效应的纠正和调控。他提出，财政既要学会做“减法”，提高财政资源配置效率；又要主动做“加法”，促进实现社会公平正义。

全面正确履行政府职能

进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

《决定》在提出“市场在资源配置中起决定性作用”的同时，也对全面履行政府职能进行了明确划分，以“简政放权”为手段来调整政府与市场之间、中央与地方政府之间的关系。这在一定程度上，释放出政府放权管理的信号，同时也进一步明晰了政府调控监管的范围。

辽宁省财政厅厅长陈广君表示，政府转变职能的方向应为企业发展和居民生活营造公平宽松的良好发展环境。《决定》中提出“推广政府购买服务”，能有效解决长期以来公共服务由政府 “大包大揽”而导致的机构臃肿、人浮于事现象。将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，有利于公共服务提供主体多元化，提高公共服务质量和效率。

结合山东省近几年的财政实践探索，该省财政厅厅长于国安提出从四个方面全面正确履行财政职能：遵循市场经济规律，加大公共领域投入，合理划分支出责任，创新资金管理方式，以解决政府 “越位”、“缺位”、“错位”、“低效”等问题。他介绍道，“2013年山东省级已公布取消行政审批事项63项，下放行政审批事项56项，鼓励企业经营‘多找市场、少找市长’。 ”

湖北省财政厅厅长王文童认为，一方面，要把政府职能放到营造统一公平市场环境上来，当好市场的“守夜人”；另一方面，政府在履行公共服务职能、促进公平正义时，既要注重托好底，又要切忌大包大揽。他特别强调，“公平正义不等于在资金投入上搞简单平均，而是要突出重点、‘雪中送炭’。”