西汉刺史制度研究

王佳宜

摘要：西汉汉武帝创立的刺史制度是中国古代重要的地方监察制度，是维护皇权的有力手段，对于加强中央对地方的监督和控制至关重要。研究刺史制度的发展和演变，总结刺史制度的经验教训对于研究以后的监察体系具有重要的现实意义。

关键词：刺史；监察；意义

西汉的刺史制度，是汉武帝在位时期为了加强对地方的有效监察，调解百姓与官员之间的矛盾，巩固专制主义中央集权而建立的监察制度。西汉的刺史制度从自身的发展而言具有一定的规律和特点，并且西汉的刺史制度对后代的监察制度的产生和发展都有一定的影响，因此总结西汉刺史制度的创立和发展过程，对于我们今天研究汉代的监察制度和政治体制，有着重要的意义。

对于王朝的统治者来说，治理百姓需要先治理官吏，治理官吏即为治理国家。因此从秦始皇时期开始，就开始构建视察官员的监察制度。秦朝实行的是御史监郡的制度，“分天下以为三十六郡，郡置守，尉，监”。[1]（P.239）由中央的监察官御史大夫派出御史到各郡负责监察的职能，称之为“监”或“监御史”，作为皇帝的眼线监察各郡。据《汉书·百官公卿表》记载“监御史，秦官，掌监郡”。[2]（P.627）虽然监御史的主要职责是督察，但是也被赋予了其他的权利如：带兵作战，开渠，治狱等。秦二世胡亥与赵高计划谋杀将军蒙毅，“遣御史曲宫乘传之代”，令蒙毅自尽。[3]（P.2568）这说明秦朝时期御史监的职能并不固定。

一、西汉时期刺史制度的概述

汉高祖刘邦建立西汉政权之后，汉朝的政治制度基本上沿袭了秦朝的制度，这之中就包括了监察制度，即御史大夫负责监察中央，地方则由御史监监察。汉高祖刘邦曾错误的认为秦二世而亡的原因是没有分封同姓王，因此在“惩戎亡秦孤立之败”，除去异姓王之后，“剖裂疆土，立二等之爵”[4]（P.589）陆续建立了9个刘姓诸侯王国，以此来维护西汉的长治久安，从而实行郡国并行的制度。但是让汉高祖没有料到的是，一些异性诸侯国的势力逐渐变强，并开始忽视中央的的监督和管理，即实行自治的办法，于是汉高祖的首要任务是大力发展经济，从战争的创伤中走出来以及消灭异姓诸侯王的斗争，因此汉高祖时期并没有派御史监监郡。这也是汉高祖实行休养政策的一个表现。

汉惠帝即位后，为了巩固中央统治，开始关注对地方郡的监察问题，东汉卫宏撰《汉旧仪》载“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅郡，察以九条，察有司讼者，盗贼者，伪铸钱者，恣为奸诈论狱不直者，擅兴徭役不平者，吏不廉者，吏以苛刻故劾无罪者，敢为踰侈及弩十石以上者，凡九条。”（汉书年纪：卷一引汉仪说），御史按“九条”监察三辅京畿地区。但至于其他偏远地区，中央仍无法实行强有力的监察。“文帝十三年以御史奉不法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并监督御史”《通典：三十二》。但是由于丞相史监察的不稳定性，官员监察的做法引起了监察主体的冗叠，导致职责的不分明，在体制上存在缺陷，无法很好的监察地方各郡。不利于加强中央集权。

汉武帝即位之后，曾亲自出巡各郡国，发现地方的官吏工作消极懈怠，派到地方的监御史不能将情况及时报到给中央，汉武帝于是下令对监御史进行改革。在元封元年（公元前110年）汉武帝废除了在当时已经失去行政监察作用的监御史制度。又在元封五年（公元前106年）初“置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人”。[2]（P.741）

雄才大略的汉武帝把全国除京畿地区以外的所以郡国划分为十三个监察区，分别为冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、交趾、朔方。每州设刺史一人。刺史以郡守、尉和王国相以及“强宗豪右”作为重点监察对象。

汉武帝规定刺史的监察权利做了明确的规定，只能“以六条问事，非六条所问，即不省”。[2]（P.28） “六条问事”也是我国古代第一部地方监察法规。六条内容为“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏，遵旧典，倍公问私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风历杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祆实讹言。四条，二千石选署不平，阿附所爱，敝贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。”[2]（P.742）从六条内容上可以看出，除了第一条是限制地方大族兼并土地，反对其横行乡里的，其余的五条内容都是限制二千石官员的。

刺史并不是地方官员，与郡太守并无隶属关系，而是由皇帝直接派到地方的监察官员，隶属于中央的御史中丞和御史大夫，代表中央到地方进行监察，没有固定的治所，岁末亲自去京师奏事，这也是刺史作为监察官的重要特征。但是刺史的俸禄却只有六百石。这样是为了让刺史们更好的为皇帝服务，为追求更高的待遇而加紧对地方官员的监察。汉武帝对于刺史的选拔非常严格，一般是通过辟举高第，或者是任官期间表现优异者直接担任。汉武帝时期的刺史制度与后来的刺史制有很大不同从职权范围上看汉武帝时刺是中央派出的监察官而不是地方官。

刺史制度在昭帝和宣帝时期得到更好的发展，昭宣时期，皇帝重视人才选拔，重整吏治，从而对刺史也格外重视。体现为对刺史的选拔更加严格，“拜刺史守相，辄亲下问，观其所縣，退而考察所行，以质其言。有名实不相应，必知其所以然。”[5]（P.2135）从而保证了刺史能更好的发挥监察的效用，对于稳定社会秩序，促使“昭宣中兴”的局面形成起到了积极的作用。

到了元帝之后，皇权逐渐衰弱，外戚王氏家族逐渐把持政权，阶级矛盾日益加深，西汉政府为了加强对地方政权的统治，逐步赋予了刺史更大的权利，表现为刺史设置了固定的幕僚机构，刺史的监察对象也扩大了，刺史的名称曾一度更改为州牧，由秩六百石提高到二千石。刺史权利的扩大使得地方官员人人自危，从而造就了一批反对者，对立者，打破了社会的平衡秩序。使得刺史制度在西汉后期在行使检察权的过程中逐渐异化。这也是刺史开始从监察官员向地方官员转化的一个阶段。西汉的刺史制度独具特色，并影响着后代的地方监察体制。如：清代在各省设立的督、抚、道等各级监司。这些都是源于刺史制度的改造和继承。

二、西汉刺史制度的利弊分析

汉武帝创立的刺史监察制度，开创了中国古代地方行政监察制度的先河，在刺史创立的初期确实起到了监察，威慑地方官员的积极作用，加强了中央集权的统治。这主要表现为：刺史制度的创立可以防止郡国守相权利过分扩张，同时刺史的“六条问事”可以防止刺史滥用职权，干扰地方官员的处理事务。这样可以很好地调解中央和地方的关系，实现监察权力和行政权利相分离，互不干扰。同时刺史还限制郡国郡守的不法行为，这对于稳定社会秩序，缓和阶级矛盾也起到了积极的作用。清代的顾炎武在《日知录》中对刺史制度也给予了很高的评价。

刺史的主要职责在于监察，所以刺史不可以插手地方郡国的行政事务。但是随着时间的推进，在西汉中后期刺史权利逐步加强，越权的现象也时而发生。到了西汉末年，刺史的权利甚至开始干涉地方官员的任命和决断刑狱，造成了对郡守职权的僭越。由此看以看出刺史的职能发生变化，逐渐向行政官员转化。因此使得刺史制度丧失了它原本应该存在的意义。刺史改为州牧，它的职能也有监察职能转化到行政职能，州牧演变为高于郡国守，相之上的地方行政长官，地位也进一步提高。

在当时的社会情况下，刺史制度是一种以贱察贵的制度。作为监察机构，它的利益难免会与地方官员相互冲突，相比刺史而言，地方官吏会比较占优势。如果缺乏相对应的政治制度的保障，为了避免自身的利益受损，刺史往往会睁只眼闭只眼，明哲保身，对地方官员的违法现在采取无视的态度。这样长此以往下去，刺史就可能会成为权臣相结党营私的对象，刺史的的职权就会被削弱，它本身的监察的成效也就大打折扣了。

刺史制度的建立是为了加强中央集权，维护封建体系的产物。所以官官相护，徇私枉法的现象无法杜绝，腐败之风也无法彻底的铲除。汉武帝时期，刺史制度能起到行之有效的作用原因归结于当时的汉王朝拥有超强的经济实力和军事实力，这样就可以保证汉武帝有足够的实力和时间来抗击地方的势力扩张，这就为刺史制度的存在和发展提供了有利的条件。然而当王朝的实力逐渐减弱，中央对地方的控制也减弱了，由中央派到地方的监察官也慢慢变成了有名无实。成为了地方势力的傀儡。可以看出刺史制度的成功与否和当时王朝的中央集权的强大有着直接的联系，王朝的强大，刺史制度才能顺利的发展不偏离“轨道”。

三、西汉刺史制度对当代行政监察制度建设的意义

每个朝代监察制度的出现都有其历史的必然性，西汉时期出现的刺史监察制度，具有自己的特色，对后来历代的监察制度也有着深远的影响。

西汉时期的刺史直接隶属于中央的御史府，归中央直接管辖，而御史府又直接对皇帝负责，这就形成了垂直的隶属关系：刺史——御史府——皇帝。[2]这种垂直的隶属关系保证了监察体制在官员和工作上的独立性，有效的防治了同级部门或者上级部门的行政干扰。我们今天的监察制度是采取中央地方的两重领导制度，在权利的施行中难免会受到地方行政权利的干扰。应该保持监察系统的独立性，这样才能有效的防止地方的腐败现象，缓和一定的阶级矛盾，构建社会主义和谐社会。

在处理中央和地方的关系时，最难以掌握的就是“度”的问题。西汉设立刺史时就明确规定了以“六条问事”，以此限制刺史的职责。为了保证监察制度更好的执行，必须要挑选适当的人选还有就是如何约束刺史。放纵刺史，废弃约束，最终就会演变成地方割据势力，导致天下大乱，这种教训，在今天的监察中应该避免。汉代刺史制度的消亡，同时还告诉我们一个道理：一个国家如果它本身的政治制度存在致命的弊端，那么再完善的监察制度也无法挽救它的灭亡的结局。

综上所述，建立完善的监察制度，应包括以下方面：

首先， 对地方监察官员的任用必须是独立的，这样做可以防止官官相互的现象，防止监察人员滥用职权干扰工作。

其次，给以地方监察官员的权利应该高于被监察对象的职能，使得监察人员的权利大于执行机关的权利。

再次，应该完善监察的工作机制，调解组织的结构，形成多元化的权利中心，防止行政人员独断或者监察人员监督不力的情况发生。

参考文献：

[1][汉]司马迁.史记（第六卷）秦始皇本纪 [M].北京：中 华书局，1962.

[2][东汉]班固.汉书（第十九卷）百官公卿表[M].北京： 中华书局，1962

[3][汉]司马迁.史记（第八十八卷）蒙恬列传[M].北京： 中华书局，1962.

[4][东汉]班固.汉书 （第十三卷） 诸侯王表[M].北京： 中华书局，1962.

[5][东汉]班固.汉书（第八十九卷）循吏传[M].北京：中 华书局，1962.

[责任编辑：褚永慧]