基层检察院内设机构整合问题思考

籍宏娟

2014年8月5—6日全省检察工作会议在长治顺利召开，来自全省各地的检察机关负责人，现场学习了我省基层检察院内设机构整合改革的经验。作为此次会议的重要议题，各地市的探索总结为今后检察体制改革提供了重要的参考。我院是检察人员不足40人的小院，2012年初充分发挥“船小好调头”的优势，完成了整合工作。

一、内设机构整合的原因

1.我院原有内设机构12个，检察干警28人，即政治处(1人)、办公室(3人)、反贪污贿赂局(5人)、反渎职侵权局(1人)、侦查监督科(3人)、公诉科(3人)、监所检察科(2人)、民事行政检察科(1人)、控告申诉检察科(2人)、监察科、司法警察大队(1人)、案件管理中心(1人)，其中检察官20人，法警3人、工人1人、新招录4人。学历情况:研究生学历1人，占全院总数的4%;本科学历21人，占全院总数的75%;专科学历4人，占全院总数的14%;中专学历2人，占全院总数的7%。年龄结构:30－35岁以下的4人，占全院人数的14%;36－40岁的3人，占全院人数的11%;41－45岁的8人，占全院人数的29%;46以上13人，占全院人数的46%，全院干警的平均年龄为44岁。从中可以发现，科室繁多、人员老化、年龄断档的问题很突出。在我院人员不足的情况下，为解决好这一问题，保证检察工作的正常开展，我院积极推进内设机构的整合便是其中一个重要选择。

2.科室间协调配合监督制约不足，职能不能完全发挥。在整合工作前，业务部门共有8个(反贪污贿赂局、反渎职侵权局、侦查监督科、公诉科、监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科、案件管理中心)，检察人员才18人，由于一直以来片面强调不同层级检察机关的内设机构上下对应，导致基层检察院的内设机构及其人员配置与检察工作实际存在不相协调之处。机构过多，分工过细，科室之间的关系没有理顺，存在职能交叉重叠、环节过多、合力不强、力量内耗等问题，造成重复劳动和忙闲不均现象，检察人员工作的积极性和主动性得不到充分的发挥。如:在实践中，贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪相互交织的现象日益明显，但反贪与渎职部门却分开设立，不利于统一调配侦查资源，反贪局往往人少案多，而反渎局则案源较少，两局之间的人均工作量明显不平衡，人为造成大量侦查资源的闲置和浪费。

3.尽管我国将检察机关定位为司法机关，检察权也是司法权，但检察机关的管理和内部机构的设置仍然存在明显的行政化现象，检察机关内部往往也存在以官职的有无和高低为标准评价检察人员成功与否的现象。在这种情况下，为了解决检察官的待遇等问题，检察机关在内设机构的设置上就会宁多勿少，可设可不设的设，可分可不分的分。如:从最高人民检察院、山西省人民检察院、太原市人民检察院至阳曲县人民检察院，从这样一个自上而下的序列看，在科室划分上都一样，上级院有的部门下级院也都有，引起的后果就是基层院的领导职数过多，真正能在一线办案的检察官很少，部门之间、领导之间互相推诿扯皮的现象屡有发生，降低了办案效率，检察机关的职能未能真正发挥。

二、内设机构整合的情况分析

历史经验告诉我们，检察机关内设机构的改革不是简单地增设或撤并机构，而是为了更好地保证检察权的全面公正高效行使，否则，这种改革就会成为下一次改革的对象，甚至会导致改革出现恶性循环。因此，检察机关内设机构的改革必须坚持保证检察权全面公正高效行使的原则。

在我院机构整合过程中，我们按照“职能相近或相关部门进行整合”的原则，保留了政治处、案管中心和法警队三个部门，将其他部门整合为职务犯罪侦查局、诉讼监督科、控申民行科和检务保障科，内设机构由原来的12个整合为7个，同时新增了泥屯检察室，均为正科实职岗位建制，机构设置更加合理，检察官资源配置进一步优化，激发了工作热情。反贪局和反渎局合并为职务犯罪侦查局后，形成了更为细致的分工和更加有效的配合，提高了短时间内突破案件的能力，办案数量在原来每年6案左右的基础上逐年大幅提升。今年1—7月，已立查贪污贿赂犯罪11人，均为大案;渎职侵权犯罪2人，其中贿赂犯罪和窝串案件比例创历史新高，体现了整合后职侦部门的优势，取得了良好效果。

在对检察机关内设机构进行改革时，必须坚持优化检察权内部配置的原则。所谓“优化配置”，就是通过检察机关内部机构的设置改革，合理分解检察权，并通过不同的内设机构行使不同的检察职权，通过不同机构之间的互相配合、互相制约实现各项检察职权公正高效行使的目标。我们结合县域实际新情况，在对阳曲县所辖十个乡镇的走访调查中，发现除了县城黄寨镇外，泥屯镇是第二大乡镇，位于县境中西部，距县城15公里。面积118．6平方公里，人口2万。西岔公路、黄东公路过境。乡镇企业有水泥厂、刨花板厂、洗煤厂、毛线厂、造纸厂、酒厂、金属镁厂、冶炼铸造厂、焦化厂等。为了更加充分地发挥检察机关法律监督前沿阵地的职能优势，我院以泥屯镇为试点，建立检察室和警示教育基地。检察室设有接访厅、咨询室、农民书屋、矛盾调处室、农村法治讲堂等，承担受理群众举报、涉农案件查办与预防、监督社区矫正、化解矛盾纠纷等职能。该基地将作为阳曲县反腐倡廉法制教育的固定阵地，对全县农村干部进行分期分批轮训，以增强基层干部的法治意识，提高依法办事能力，减少和预防农村职务犯罪。

检察机关属司法机关，行使国家法律监督权。检察机关的机构设置很大程度上影响着检察人员的工作积极性是否合理有效地发挥，国家法律监督权能否真正实现。针对内设机构整合后科室人员结构发生的明显变化，事先制定科室内部岗位责任、科室间干警岗位定期轮换等配合机制，避免出现科室内部大锅饭和工作权责不清的问题。我们在优化部门职能配置的基础上，探索推行了全员目标管理机制，将部门纳入考核范围，事事列出计划，将干警的任务进行明确，人人定岗定责。为年富力强、素质突出的干警提供进一步的锻炼和发展空间，使其能站在更高层次思考问题、组织工作的能力得到有效锻炼和施展，久而久之，，检察工作后备力量得到有效培养。

三、内设机构整合的建议

为进一步实现检察机关内设机构科学化、专业化设置，全面深化内设机构整合取得的成效，更好地适应下一步司法体制改革的需要，切实提升检察工作效能。笔者认为，今后还需要在《人民检察院组织法》中对内设机构设置的具体事项，予以明确和完善。

1983年《人民检察院组织法》对检察机关内设机构只作了原则规定，第20条规定“最高人民检察院根据需要设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处科和其他业务机构。“对机构设置的这一规定，一方面是基于我国检察机关的职能具有多样性，法律不便于作出具体的规定;另一方面也是为了适应以后形势发展变化的需要保持组织法的稳定性和连续性。但这样一原则性的规定却在客观上给基层检察机关内设机构改革的随意设置打开了方便之门，缺乏相应的权威依据，增加了工作难度。

因此建议修改《人民检察院组织法》，进一步对检察机关的机构设置、人员编制、检察官地位和职责等内容进行补充完善 。一是明确检察官的主体地位。检察官是检察权运行的基本组织形式和组织单元，内设机构的整合与检察官的定位和作用密不可分。机构的整合必须以检察官为中心构建，责权利于一体的工作机制保障整合后机构的顺畅运行。二是规范机构名称和规格内设机构设置的不统一，不仅有损检察机关作为司法机关的严肃性，而且也不利于贯彻落实检察工作的一体化。作为国家法律监督机关，其内设机构名称应科学严谨名称与其职能相称，且名称要规范统一同时应当落实检察机关的宪法定位，明确内设机构的规格，改变现在不同县区院之间职级待遇差别过大的问题适当提高基层院的职级。

“法者，天下之公器也;变者，天下之公理也”。我院将积极研究探索检察职能和职权的完善，科学合理设置机构，使其更能体现程序法治的要求，更适应检察工作科学发展的需要。