全域合肥社会保障制度建设研究

吴妍妍

（中共合肥市委党校理论研究室 安徽·合肥 230031）

合肥正处于工业化、城市化快速推进，经济社会发展的关键时期。随着合肥长三角新兴制造基地和省域生产性服务中心的建设，安徽省内新生劳动力和农民工较大规模向合肥集聚已成为必然的趋势。合肥城市管理和服务如何更快适应向现代化大都市转型，是目前必须努力应对的突出问题，其中统筹社会保障制度建设，稳妥解决随着工业化和城市化的推进而出现的大量流动就业人口 （包括农民工和失地农民等）对社会保障需求急剧增加这一问题，事关合肥政治环境和谐稳定和继续实现跨越赶超，必须加以深入研究和实施。

一、全域合肥社会保障制度建设的理念基础

一般地说，理念是立论和行为的根据,是逻辑的起点。因此合肥建设城乡统筹的社会保障制度，首先要明确制度建设的基本理念。

（一）合肥建设社会保障制度的基本理念：“底线公平”

关于社会保障是否公平问题，当前应注意防止两种观念上或行为上的倾向。一是必须避免片面理解社会保障公平。希望建立一个项目齐全、无差别覆盖城乡所有社会成员的保障制度，试图寻求绝对的公平，强调结果越均等越好、差距越小越好，而忽视实现这种公平的经济基础、社会渊源、制度可持续性和负面效果，是不科学不客观的。绝对公平必将破坏效率，有害于长期经济发展和社会活力。二是不能过度允诺，否则由于失去经济上的现实性而无法兑现，终至丧失政府诚信。我们必须本着实事求是的原则进行社会保障建设。中国社会科学院景天魁研究员提出了“底线公平”概念。底线公平，这个“底线”是什么?那就是从基本国情出发，从最大多数群众最迫切、最基本的需要出发，划出一条人人需要、社会公认的“底线”——“基础性需求”，包括：温饱的需求(生存需求)；基础教育需求(基本发展需求)；公共卫生和大病医疗的需求(基本健康和生命权需求)。[1-2]从长期看，还应包括基本住房需求。“底线公平”是指在“底线”以下的需求，政府必须制定政策保障供给，公共财政负有责任进行补贴或“兜底”保障。“底线”以上或以外的需求则靠市场调节，是灵活的、反映差别和能力的更高水平的保障；“底线”以上，政府的责任是调节贫富差距，加强税收能力和调控能力，政府出资的责任就完全免去了。可见，“底线公平”中的底线既是人人基本生活需求的底线，同时也是政府责任的“底线”。我们认为，“底线公平”确立了当前实现社会公平的基点，寻找出当前政府经济能力可以达到的公平和社会可以共同接受和维护的价值基础，明确了政府责任的“边界”，同时这种限定在底线需求下的保障又不损害社会发展和经济增长的激励和效率机制，是社会稳定和发展的基石，因此“底线公平”是建设可持续的社会保障制度的理念基础。

“底线公平”运用于制度建设的意义在于：它明确了政府在社会保障制度中的责任和如何科学划定当前社会保障的有限范围：首先，由各种原因而造成的市场能力较弱的贫困群体，政府须出资提供最低生活保障、医疗救助、贫困就学保障、政府廉租住房体系等，即建立起完善的对贫困人群的社会救助体系。其次应建立起覆盖全体的基本养老及大病统筹的基本医疗两种社会保险制度，而不是更高水平的养老保险和更多范围的医疗保险。

（二）以社会保障建设与经济增长相促进为原则

一个地方良好的社会保障制度的建立，还需要妥善兼顾经济增长与社会保障水平两者的关系。曾几何时，欧洲福利国家以高水平、广覆盖、无差别的社会保障制度炫耀于世。然而进入20世纪70年代后，这些国家陆续陷入支付危机。其问题在于它的福利制度，保障范围越来越大，保障项目越来越多，保障水平越来越高。这终将导致财政难以为继，或造成福利制度崩溃。而任何想降低福利水平和缩小福利范围的努力和变革都面临引发社会不满和危及社会稳定的政治风险而难以推行。欧洲国家社会保障制度的改革已经证明，要想在已经定型了的刚性保障制度中植入弹性机制，具有相当大的难度且成本很高。法国和英国2006年的社会骚乱即是明证。

据杨翠迎、何文炯分析，20世纪50、60年代，欧洲各国社会保障水平与GDP的比重在10%及以内时，经济发展较快，失业率较低，经济社会处于繁荣稳定状态。到70年代，当社会保障水平所占比重在20%及以上时，却普遍出现了巨额财政赤字、失业人口增多、企业竞争力下降、劳动者积极性锐减等问题。[3]由于对GDP与社会保障水平之间的恰当关系没有清晰的认识，同时制度建设又忽视社会保障固有的刚性特征，不是寻找社会保障公平的底线，而是不断冲击高线，其最终结果就是由于一味追求更高水平、更广范围的社会保障福利，致使制度的可持续性不断受到挑战，同时这也伤害了经济体增长的效率和激励机制。

这些被普遍承认的教训,是合肥在建设社会保障制度中必须记取的。在强调发展经济必须以增进国民福利为目的的同时,不能忘记另外一个方面,也是更重要的方面：保障能力的提高必须以经济增长为基础和前提。因此社会保障制度的设计应兼顾经济增长和保障建设两者间的关系。发达国家的教训还表明，较理想的社会保障制度还必须是一种富有弹性的、具备调节机制的制度：既能起到激励作用，又有一定的约束，使社会福利总是被限制在整体社会财富一个科学合理的比例范围之内，即使是在国家已经实现充分富裕和发达之后。“底线公平”正是能形成这样一个调节机制的理念基础。“底线公平”设定下的有限度的社会保障不会伤及经济体增长的活力。合肥正处于高速发展时期，以底线公平为基本理念建设社会保障，既能够实现对市场分配的初步纠正，也有利于保持自己的竞争优势和城市活力，因此实施这一理念是必然的选择。

（三）坚持全面统筹，整合推进

社会保障制度一般都是典型的“由政府命令和法律引入和实行”的强制性制度变迁。政府创新制度的意愿是决定制度变迁的主导因素之一。但在我国，近年来某项重大社会保障政策的出台往往成为解决发展中产生的某一突出的社会问题的手段，实用功能过强，“头痛医头、脚痛医脚”。无论是结构转型中大量下岗职工问题促使城镇职工养老保险制度出台，还是大病统筹的职工医保和新农合产生的背景，都具有这种色彩，制度形成带有附属性或配套性，缺乏统筹安排和完整、系统地考量，也缺少对制度建设的基本理念、长期目标和整体模式进行准确定位。正由于现实中这种制度建设方式，各种制度形成时间跨度较大，造成社会保障制度建设存在着非常突出的碎片化现象，迫切需要进行衔接、整合和统筹。比如合肥市养老有 《合肥市机关事业单位工作人员基本养老保险规定》、（事实上公务员不参加养老保险）《城镇企业职工基本养老保险制度》、《合肥市被征地农民养老保障办法》，医疗保险有《合肥市城镇居民基本医疗保险暂行办法》、《合肥市城镇职工基本医疗保险暂行规定》、《合肥市农民工参加医疗保险试行办法》和新农合。合肥市社会救助体系管理部门分散化，涉及民政、劳动、卫生、教育、建委、残联等。因此合肥市应统筹城乡社会保障体系建设，以探索构建“底线公平的社会保障制度模式”为目标，在整体上努力建成一个经济增长与保障相促进、城乡制度统筹、政府责任清晰的社会保障制度体系。

二、全域合肥社会保障制度设计

合肥应以底线公平为基本理念，以社会保障建设与经济发展相促进、并不伤害本地区经济增长的活力和效率为原则，建立城乡统筹、统一而非人为割裂的社会保障制度。具体制度设计如下：

（一）建立完善的以最低生活保障为核心的合肥市社会救助体系

完善以低保制度为核心，城市低保、农村低保、贫困医疗救助、贫困生就学保障、公共廉租（住）房、就业等专项救助和应急救助相结合、制度完整、管理科学的合肥市城乡社会救助制度，形成一套全面的、基于家计调查的社会救助安全网政策。

合肥深化社会救助制度改革，应重点改进以下几个方面工作：第一，完善管理制度，对救助对象通过严格的家计调查加以甄别。通过制定救助申请、调查、评估、审核审批、公示、复核和信息化管理等规程，实施动态管理，确保应保尽保、应退则退。第二，建议合肥市借鉴国内其他城市经验，以维持救助对象最基本生活为目的，科学确定救助标准，（最低工资测算方法包括比重法、恩格尔系数法、必需品法、国际收入比例法、累加法、生活状况分析法、超必需品剔除法和分类综合计算法等，贫困线即最低生活保障线测算方法与之相类）建立城乡低保标准的自然增长机制，从机制上保证低保标准调整的科学性，形成城乡困难居民基本生活的动态保障机制。第三，扩大专项救助政策实施范围。完善面向困难群体的就业援助制度，加大税费减免、小额担保贷款、就业创业培训补贴等政策力度，以激发具有创业意愿和创业能力的城乡困难群体自谋职业、自主创业，努力扶持创业式就业，通过救助缓冲，实现再就业。建议探索建立由政府出资向商业保险公司为医疗救助对象购买大病医疗保险制度，多渠道解决合肥市城乡困难群体大病救治问题。完善对困难家庭子女就学帮扶救助制度，逐步将教育帮扶重点向高中、大专以上非义务教育阶段延伸，合理提高资助标准，确保困难家庭子女能够接受更高更好的教育，防止贫困代际传递。进一步改善合肥政府公共住房体系建设，增加对公共廉租（住）房用地供应量，减免土地出让金和基础设施配套等费用。

（二）推进建立覆盖城乡全体劳动者的基本社会保险制度

逐渐形成企业职工基本养老保险、城乡居民养老保险、机关事业单位退休金制度的全覆盖基本养老保险格局。

1、《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实施和合肥企业职工基本养老保险制度中的财政补贴政策显性化建议

扩面难是城镇企业职工基本养老保险存在的一个突出问题。抑制扩面的一个主要原因是参保跨地转续问题。城镇流动人口和农民工是在地域间流动性高的两个群体，由于参保跨地转续没有制度规范，以退保维护权益成为流动工作人群被迫的选择，致使退保现象普遍发生。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的实施，消除了遏制农民工和城镇灵活就业人员参保的主要制度性障碍。同时《办法》将城镇灵活就业和农民工这两个群体合二为一，打破了为农民工单独设立制度的碎片化趋势，有利于促进社会融合和制度统一。

扩面受阻、应保未保的另一个原因就是缴费费率较高的问题。目前合肥市企业养老保险缴费为工资总额的20%，加上失业、医疗两项，企业缴费应在工资总额的30%以上，还有生育、工伤、住房公积金等项目缴费，企业负担较重。特别是利润空间本来就不大的劳动密集型产业，用人越多，成本就越高，只能千方百计逃避缴费。在扩面任务重压下，企业有时采用变通方式，进行“选择性参保”，只给他们认为值得为其办理社会保险的人员如企业管理人员、技术骨干等投保，而大量从事一般性工作的农民工则被排斥在参保范围之外。同样由于费率较高，影响了个人参保的积极性。据《中国流动人口调查报告2011》统计，全国一半以上的流动人口未参加任何保险，而有“五险一金”的外来人口更是没有一项达到1／3。其中参加养老保险的占24.2%，医疗保险的占32.4%，工伤保险的占29.6%，失业保险的占10.3%，生育保险的占6.9%，缴纳住房公积金的占2.9%。[4]

在这种情况下，政府这个制度制定者和最终责任者就应该登场了。当前公共财政所承担的企业职工基本养老保险的责任是在统筹帐户缴费不足支出、挪用个人帐户的缴费还不足以发放基本养老保险支出后，资金差额部分由财政兜底，这即是“确保”的责任所在，先有确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放，后有近几年确保企业养老金上调工作严格被执行。这种举措虽然承担了政府必负的责任，却难免有临时应对之嫌。我们认为，应将政府财政责任前移，而不是到最终养老基金入不敷出时进行兜底，因为你兜的是谁的底？受益者不明确，激励效果必然欠佳。就合肥本市来说，我们建议普遍性地降低费率和针对性地给予补贴。1）较准确地测算大约相当于一旦企业职工基本养老保险制度终止应付已退休人员的养老金现值、加上在职职工已积累并应偿付的养老金权利的现值这个养老金隐性债务规模，考虑财政补贴能力（可采取每年定额或基数+增长的补贴方式），兼顾制度可持续性，通过精算平衡，寻找缴费费率的底线，努力降低费率。2）应对属于合肥重点培育和发展的先进制造产业(汽车、装备制造、家电、新型平板显示等)和新兴战略性产业（电子信息产业、新材料、新能源、生物技术与公共安全等）中的全部企业的中高级人才养老保险缴费给予全额补贴，以激励企业对中高级人才的大量使用。简单地说，就是对人力资源进行补贴，实施重点倾斜政策，确保合肥发展潜力。

2、制定合肥城乡居民养老保险制度，形成养老保障城乡全覆盖

合肥城乡居民养老保险制度设立，必须避免“老农保”在制度设计上存在的筹资渠道单一、公共财政支持缺位和农民缴费有难度等问题所造成的吸引力不强的弊端。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》指出，新农保必须是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的，应探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。同时要求各地政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。目前这项工作正在试点中。其中北京市的做法引起较多关注。北京城乡居民养老保险办法规定，凡年满一定年龄，未纳入行政事业单位编制管理或不符合参加职工基本养老保险条件的城乡居民均可参加城乡居民养老保险。基础养老金标准统一，每人每月280元，所需资金列入区（县）财政预算。合肥当前须将新农保制度与城市居民基本养老保险协同考虑，统筹农村居民和未纳入城镇企业职工养老保险的城市居民的养老问题，抓紧测算纳入保障范围的城乡人口规模，结合实际财力状况差别设定本市基础养老金标准，将下辖区（县）按财政实力予以分类,有差别地确定市级政府与下辖政府的承担比例，并积极争取省级财政补贴，从而建立合肥城乡居民养老保险制度。须注意，一旦农民工和城镇流动就业人口、失地农民这几个群体没有达到享受城镇职工养老保险条件时，应由城乡居民养老保险制度予以保障，因此城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险制度应搞好衔接。关于合肥基础养老金标准，由于合肥还处于欠发达地区，从经济发展与社会保障均衡考虑的角度，建议标准起点可低一些。

3、完善《合肥市被征地农民养老保障办法》①

合肥当前采取完全基金制模式建立被征地农民的养老保障制度。制度规定，被征地农民养老保障基金来源包括：70%的土地补偿费；安置补助费扣除抚养补助费、自谋职业补助费以外的部分；基金的利息及其它增值收入；上述资金不足支付时，政府从土地使用权出让收入中划入资金。被征地农民参加养老保障到达一定年龄后领取养老保障金，标准为每人每月260元，由统筹基金兜底支付。由此可见，被征地农民养老保障基金筹资主要源于征地补偿，筹得基金与失地农民老年受益实现自我平衡，基本属于完全基金制模式。

须注意的是，被征地农民养老保险制度的设计应有利于被征地农民和其他城镇居民一样获得同等的养老保障待遇,防止失地农民进城出现新的二元分割。因此，被征地农民养老保障制度设计应与城镇职工基本养老保险制度相衔接。另一方面，一旦失地农民最终不能获得享受城镇职工基本养老保险的待遇，失地农民在享有《合肥市被征地农民养老保障办法》这种独立的完全基金制所带来的老年保障之上，通过衔接办法应有享受城乡居民基本养老保险的权利。

（三）在统一的制度形式之下，实施方式、标准可有差别

完善合肥以大病统筹为主的城镇职工基本医疗保险、城市居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险体系，统筹现有制度体系并使各制度相互衔接。

保险理论中的“大数定律”（参加保险的人数越多，参保人群发生疾病风险的概率就越小）非常适用医疗保险制度。因为生病的人终究是少数；同时，在正常情况下，生病人数的概率通常接近于一个常数，通过精算，就能够确保医疗保险筹资支出平衡。医疗保险参加的人数越多越有利于制度良好运行，宜实施“全民覆盖”。当前，合肥已初步构建起以大病统筹医疗保险为主的城镇职工基本医疗保险、城市居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险体系，防止因大病影响基本生活乃至陷于贫困。

当前，应进一步完善制度运行机制，为此提出如下建议：

第一，实现本市城乡全面覆盖。以财政补贴的提高带动医疗保险扩面工作。同时，应实施参保强制制度，从政策层面规定必须参加医疗保险制度，而不是任其自由选择，这样既保证了大数法则的实施条件，同时也可防范道德风险。

第二，完善筹资机制与补偿机制，特别是差别报销机制。即使在合肥地区，不同人群收入差距也十分明显。应根据不同的收入水平制定有差别的缴费标准和报销比例，由居民自行选择。注意对低收入人群设置较低的起付线，并由政府补贴，注意与医疗救助制度衔接。

第三，严格限定门诊特殊病范围，不能任意扩大医疗保险的范围，提倡“重预防、重大病”的补偿模式。强调遵循底线公平的理念，重大病保障而不是随意扩大保障范围，防止可能产生的医疗费用支出较大幅度增长，影响医疗保险基金平衡，从而给财政带来新的压力。

第四，农民工医疗保险问题较为突出。从制度安排看，农民工有多种制度可以参加,但是由于职工基本医疗保险牵涉单位缴费，增加企业成本；城市居民医疗保险又将外地非户籍人口排除在制度之外，农民工参加新农合在本市遭遇疾病风险、回乡治疗极为不便，而建立异地就医机制成本较高且手续繁杂，农民工医疗保障问题往往遭遇困境。建议应将农民工群体纳入城市居民基本医疗保险。

第五，更为重要的是需对现有的制度体系进行优化和衔接，统筹城市居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险。目前，各地在试行的模式主要有三种：一是城乡职工、居民医疗保险完全一致模式，代表城市东莞。东莞市按照统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用的原则，于2008年7月1日起在全市范围内实行统一的社会基本医疗保险制度，将城镇职工、灵活就业人员、城乡居民都覆盖在同一个医疗保险制度下。二是城乡居民基本医疗保险模式，代表城市珠海。《珠海市城乡居民基本医疗保险暂行办法》从制度上消除了城乡差别。农民、失地农民与城镇居民一样被纳入城乡居民基本医疗保险保障范围，享受同等财政补贴，同等医保待遇，同时也需同等缴费，且对低保人口、重度残疾和失地农民等特殊困难群体实行以财政支持、医疗救助为主的参保办法。这样，将原新农合保障对象一次性过渡到城乡居民基本医疗保险体系中。三是城乡居民合作医疗保险模式，代表城市重庆。该模式的目标是全市建立统一的管理机构，实行医疗保险一站式服务，具有重庆市城乡户籍的农村居民和不属于城镇职工基本医疗保险覆盖范围的城镇居民均可以家庭为单位在户籍关系所在地参保，并可选择不同的筹资和保障水平,资金来源于财政补助和个人缴费。②合肥统筹医疗保险制度，建议分两步：第一步打破本市城乡户籍界限，整合居民医保和新农合，建立起统一的筹资、参保财政补助和待遇水平的城乡一体化医疗保险制度。第二步打破有无职业界限，进一步整合职工医保和城乡医保两大体系。近期工作的主要目标在第一步。具体措施包括：一是统一财政投入制度，实现城乡补助一致；二是强调按需设置档次，适应差别需求；三是整合管理资源，实现城乡一体化管理。四需妥善解决农民工参加城市居民医保的户籍障碍。

除以上基本养老、医疗保险外，继续关注差别性社会保障制度建设，如企业年金等。同时仍应重视传统保障。传统保障以家庭保障为核心，辅之以邻里(社区)互助与亲友相帮。它在向人们提供一定物质保障的同时，往往起着精神慰籍、情感保障的功能。在社会保障模式的建设探索过程中，应当通过适当的制度设计，实现传统保障与现代保障的优势互补。

另外，应实施领导体制创新。合肥应在市委层面建立社会建设工作委员会，统领全市社会建设工作，统筹规划社会建设包括社会保障制度建设，以利实施宏观决策、协调和监督。

三、结 语

合肥以建立“底线公平的社会保障制度模式”为目标，通过以最低生活保障为核心的社会救助体系、覆盖城乡的基本养老和大病统筹的基本医疗保险制度建设，从而建立起保障市域民众最基本生存需求的制度体系，这一制度的建立与不断完善是民生幸福的基石之一。

注释:

①综合引自合肥市人力资源和社会保障网.

②综合引自东莞市人力资源政务信息网、珠海市人力资源和社会保障局网站、重庆市人力资源和社会保障局网站.

[1]景天魁.底线公平与社会保障的柔性调节[J].社会学研究,2004(6):32-40.

[2]景天魁.底线公平概念和指标体系[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版）,2013(1):21-34.

[3]杨翠迎,何文炯.社会保障水平与经济发展的适应性关系研究[J].公共管理学报,2009(1):41-46.

[4]黄燕芬，丁力.中国城市化进程中的社会问题分析[J].河北学刊,2013(1):116-121.