妇联组织在社会治理中的作用

李慧英

(中共中央党校，北京 100091)

一、妇联社会治理的重点是维护妇女合法权益

依法维护妇女权益，是妇联的神圣职责。权益包括“权利”和“利益”两个方面，“权利”的提法，我们并不陌生，我国男女平等的公共政策中都会提到权利，但对权利的含义却又似是而非。2011年年底，国务院法制办网上征集对《〈女职工劳动保护特别条例〉草案》的意见，该条例规定了女职工的劳动禁忌，比如，女性不能从事矿山井下作业。专为女职工设置劳动禁忌，对于政府来讲本意是保护女性，减少女性工作的风险和危险。在该条例征求意见时，这一条却遭到了中国妇女研究会和很多妇女学者的反对，她们认为这种规定实际上是一种性别歧视。理由是现在的就业不再是一种强制性的就业，不像在“文革”期间，个人要无条件服从组织安排，没有任何选择的自由。现在是一种自主选择性的就业，个人既然可以选择自己的就业，就应该把就业权交给就业者个人，如果硬性规定劳动禁忌，就等于关闭了一些就业机会，女性就没有办法根据自己的意愿来做选择，个体的选择权和机会平等权就受到限制。

所谓权利是法律赋予的一种资格，至少包括三个要素：个体的自主选择权，行使权力或者让渡权利，由权利拥有者决定；机会平等权，男女同等享有竞争的机会；同等的资源分配权，在人人拥有的平等的资源中可以享有。我们常常提到妇女问题，确切地说，绝大多数的妇女问题都是妇女的法定权利被剥夺导致的问题。

之所以要为妇女维权，是因为国家法规定的妇女法定权利，在实际生活中不一定能够得到，常常与民间法即文化习俗之间出现直接冲突。1980年代的《婚姻法》规定：“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员”，“子女可以随父姓，也可以随母姓”。这已经体现了工业文明的基本理念。而在现实生活中，依然保留着男女有别的农耕社会的性别观念，在很多人看来，嫁出去的姑娘就是泼出去的水，妇女结婚必须嫁出去，该走不走，就是和村民争资源。很多地方流行的修家谱、族谱也是如此。不可否认，谱系有着人类学、社会学的意义，从中可以看出一个家族发展的来龙去脉，但谱系会强化对女性的歧视。由于姓氏是编写家谱、族谱的主要根据，而传统观念认定男孩才能传承姓氏，所以男孩成为家族延续不可缺少的一个链条，没有男孩，家谱就不能往下续，家族也不能得到传承。显然，这与《婚姻法》中男女都可以传承姓氏的规定背道而驰，也与工业文明倡导的男女平等相冲突。

国家大法与一些部门政策也存在着矛盾。《宪法》将男女权利平等视为基本原则，而在教育、就业、提干中，女性往往受到更多限制和排斥。应当看到，我国的经济、社会与文化之间存在着很大的距离。我国的经济发展最快，已经进入工业化中期的发展阶段；社会发展比经济发展要滞后15年，现在刚刚建立了全覆盖的社会保障体系，处于工业化的初期水平；可文化发展特别是现代性别平等观念，还处于前工业化阶段，大量习俗还停留在农耕社会。这就使依法维护妇女权益的任务相当艰巨，但又十分重要。

二、妇联要依法维护妇女合法权益

十八届三中全会强调的第一个重点是依法治理。妇联系统专设维权部，它是依法维护妇女合法权益的机构部门。要依法治理，首先要受理妇女维权信访诉求。妇联系统要遵循《决定》的要求，建立“畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制”，从而，及时发现妇女的需求和急需解决的问题，并对这些问题进行分类和整理，找出相应的解决对策。可以说，妇女投诉的问题，应当成为妇联依法治理的重点。

其次，妇联要积极推动政府解决妇女权利受损问题。妇联是一个群团组织，是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带。虽然妇联的宗旨是维护妇女的权利，在一定程度上反映妇女的利益诉求，但它不是一个决策机构，不能制定公共政策，不能直接进行公共事务管理。承认妇联的局限性，并不是说妇联就无所作为，其实妇联有其独特的作用。与其他的妇女社会组织相比，妇联是最容易影响政府决策的群团组织，也是最能得到政府信任的妇女组织。妇联在人大、政协都有一定的常委指数，可以直接提交议案，甚至促进性别平等的公共政策出台。

在这方面，深圳妇联走在了前列。2012年6月28日深圳市第五届人民代表大会常务委员会通过了《深圳经济特区性别平等促进条例》(以下简称《条例》)，在我国性别平等立法上具有里程碑意义和开创性价值。在《条例》第5条第一次出现了对性别歧视的界定，同时确定了受理和办理投诉的机构，以消除性别歧视的行为，并对性别歧视制定了相应的法则，如第16条规定：“用人单位在招聘、录用人员时，除国家法律另有规定外，不得设置性别要求，不得以性别、婚姻、生育等为由拒绝招录某一性别或者提高某一性别的招录标准。但是根据性别比例平衡指导意见以及有关法律、法规的规定对某一性别采取优先、优惠措施的除外。违法前款规定，由人力资源和社会保障部门责令限期改正；逾期拒不改正的，处三千元以上三万元以下罚款。”这开启了我国反性别歧视立法的先河。它的重要作用在于，提高了违法的成本和法律的权威性，保证了性别平等立法的效力。经验证明：已经实施反歧视立法的国家，赤裸裸的公开的歧视行为普遍得到遏制。

《条例》还强化了政府部门推进性别平等的责任。以往的《妇女权益保障法》等法律法规，注重妇女的权益条款，忽视政府的法定责任。其结果是，政府的责任转交给了妇联，而妇联既无决策权又无执法权，事实上，无法承担维权职责。由于政府责任主体的缺位，导致权利虚置——权利，法律文本上有，而实际上得不到。为了矫正权利虚置的现象，《条例》凸显了政府部门的责任，借鉴各国的成功经验，大大拓宽了政府部门的责任范围。以往，财政、审计、统计与性别平等毫不相关，而今在《条例》中都被赋予了性别平等的职能。

在现阶段，妇联的一项不可推卸的责任，就是要使各级政府强化解决性别议题的责任意识，只有政府部门意识到了，才能形成妇联与政府的联动机制，才可能解决妇女维权的种种问题。

三、妇联推进男女平等要从源头治理，重在治本

十八届三中全会决议强调第二个重点是“坚持源头治理，标本兼治，重在治本”。在这里需要搞清楚几个问题：第一，什么是“本”？与性别平等有没有关系？所谓“本”，指的是“根本”。社会治理的目的是解决社会问题，而要解决问题先要搞清楚问题的症结，抓住了根本，问题才能得到真正解决。治标只能解决一时的问题，不能解决根本的问题。妇联的工作准确说来就是推进男女平等，推进男女平等是属于“本”还是属于“标”？仅仅从妇联角度难以说清楚，需要跳出妇联系统来看问题。

以出生性别比失衡为例，这属于人口结构问题，由人口计生部门负责治理。在追究出生性别比失衡的原因时，认为生育观念存在生男偏好是有共识的，而关于导致男孩偏好的深层原因的看法却不同。一开始，主管部门将生男偏好的原因归结于技术问题，就是B超管理问题，于是形成的对策就是打击“两非”：严格监管B超，严禁非法鉴定胎儿性别以及非法进行性别选择终止妊娠。这在短期内效果明显，出生性别比有所下降，可几年之后，出生性别比再也降不下来了。从2008年，中央党校性别平等倡导课题组介入其中，发现了生男偏好与性别平等的联系，男女越不平等，男性越是可以依靠性别获得权利与资源，女性越是因为性别而丧失权利与资源，越会强化生育观念的男孩偏好。换句话说，选择生男孩是要规避男女不平等的风险，采取的是一种现实而理性的选择。在这里，男女权利平等是解决生男偏好的“根本”，如果一方面在严厉打击“两非”，另一方面又在剥夺农村妇女的土地权益，使得男女村民获得资源分配出现一个巨大的性别分层，生男偏好的生育观念就不可能改变。研究的结论是，推进性别平等是解决生男偏好的“根本”，男女平等基本国策成为落实计划生育国策的前提条件。推进性别平等成为解决社会问题的一项治本之策，在社会治理中，我们应当将推进男女平等提到重在治本的高度来重新认识。

第二，什么是源头治理？妇女问题能否从源头进行治理？以农村妇女土地权益为例，可以有三种治理方式，第一种是通过修订性别平等的村规民约进行治理，属于源头治理，因为绝大多数妇女土地权益受损都与村规民约相关，“结婚之后的女儿不能享有村民待遇”的规定，就使得农嫁女在征地补偿和宅基地分配中陷入困境，如果村规民约纳入性别平等的规则，就可以使长达三十多年的妇女土地权益受损的老大难问题得到普遍解决。第二种方法是寻求政府以及妇联的帮助，纠正村规民约的非法行为，可以说，这是维护妇女权益的第二道防线。这种做法属于事后补救的方法，通常是出现问题之后才考虑采用。第三种方法是通过法院协助受害妇女予以纠正侵权做法，这是维护妇女土地权益的第三道防线。如果前两道防线失效，就会导致第三道防线成为唯一一道防线，使得法院不堪重负。法院受理相关案件无疑是必要的，但一个很大的问题是即便胜诉，也常常遭到村委会抵抗而难以执行。从这个意义上看，妇女土地权益的源头治理就显得十分必要。保障妇女权益可以三管齐下，但源头治理却是不可以轻视的。

第三，妇联在标本兼治、源头治理中发挥什么作用？首先，妇联可以倡导政府在制定公共政策时考虑到对于男女两性的影响，将性别平等的“本”考虑到社会治理之中。妇联系统的工作重心是关注和解决妇女权益问题，城市乡村、社会各阶层、各民族地域，都要聚焦于性别议题，都要考虑推进性别平等，缩小性别差距。妇联对于性别议题会更为敏感，更容易发现公共政策给妇女带来的影响，包括积极影响和消极影响。而政府部门则不同，常常按照不同的门类分类，涉及领域广泛，性别要素只是其中的一小部分，因此，容易在决策中忽视对性别带来的影响。所以，妇联的一项职能就是时刻提醒政府要有性别敏感，要将性别视角纳入公共政策，要将男女平等作为治本之策的重要内容。对于即将出台的公共政策，妇联要进行性别分析，及时消除对于男女平等的负面影响。

其次，妇联要引入源头治理的思路，来反思工作路径和方法，寻找从根本上解决妇女权益难题的切入点。比如：妇联一直倡导妇女要自立、自强、自尊、自爱，但是，这些年来传统的性别观念依然根深蒂固。在2000年全国妇联第二次妇女地位的调查中，认可“干得好不如嫁得好”观点的女性占37.2%，2010年第三次妇女地位的调查中认可此观点的女性达到48%，提高了近11个百分点。又如，对“男主外，女主内”看法的问题，女性赞同的比例更高。2000年第二次妇女地位调查时有50.4%的女性表示赞成，到了2010年赞成该说法的比例达到54.8% ，超过了半数。解决这些问题不能局限于妇女个人因素，而应从社会结构和性别结构上考虑治理的对策。又如，妇联一直关注妇女权益问题，在法院建立了人民陪审员制度，以协助妇女维权。当然，这是一项十分重要的制度。但它仅仅针对一个个已经出现的妇女维权的个案，而无法预防和减少此类问题的发生。所以这就需要进行社会治理的创新，不拘泥于老办法，不局限于老路子，而是从治本之策上做文章。

再次，妇联还可以与政府形成合力一起推动性别平等进程，进行源头治理。在这方面，妇联具有独特的优势，各级妇女儿童工作办公室设在妇联，协调政府部门落实《妇女发展纲要》。全国妇联优势更为明显，全国妇联主席同时担任全国人大副委员长，属于国家领导人，在协调其他部委维护妇女权益方面力度更大。如2012年8月，全国妇联与民政部、农业部在大庆联合召开了妇女土地权益工作会议，总结推广修订性别平等的村规民约的经验，侧重源头治理。省级妇联也可以与省级政府部门共同进行源头治理。如黑龙江省妇联于2010年3月，首先选择试点县修订村规民约，2011年11月，在省委的支持下，省妇联与民政局联合发文修订村规民约维护妇女土地权益。修订村规民约时间就放在换届选举之后的1～3月，利用农闲之机在全省13个地市全面推开。

为了避免修订村规民约走形式走过场，黑龙江省妇联进行了认真筹划和分步实施。首先，在各个地市召开“黑龙江省以维护妇女土地权益为重点的村规民约修订推进会”，省妇联分管副主席逐个地市参会做动员讲话，讲解修订村规民约对维护妇女权益的意义，解决领导干部的认识问题。其次，要求地市主管领导和民政部门分管领导做表态发言，从而使该项工作纳入当地党委政府的工作议程，要求参加会议的是县级党委和政府主要领导，以及重点县的县乡分管领导和村一把手。最后，黑龙江省妇女研究所副所长对参会者进行1～2小时的培训，提出修订的步骤程序和具体要求。同时发放培训光碟和新村规民约草案模板，供修订村规民约时参考。以此展开了黑龙江省以维护妇女权益为重点的修订村规民约工作。