太原市失地农民社会保障立法探析*

王改琴

(中北大学 人文社会科学学院，山西 太原 030051)

自党中央提出了“中部崛起”战略之后，太原市城镇化进程驶入了快车道。2013年，全市城镇人口为356.51万人，占总人口的83.76%，与上年相比提高0.41个百分点；乡村人口为69.12万人，占总人口的16.24%，与上年相比回落0.41个百分点。太原市城镇化率高出全省平均值32.50个百分点，并且逐年提高[1]。城市扩建十分迅速，小店区、万柏林区、杏花岭区及尖草坪区等地大量农业用地转为城市用地。在城镇化快速推进的同时，伴随的是大量农民失去土地。土地被征是农民对国家作出的历史性贡献，这种历史性的代价是以农民失掉了最基本的生产资料、最稳定的生活保障、最基础的致富资本而换取的。如何给失地农民生活以保障，无疑成为了城镇化进程中无法回避的重大议题。

一、太原市失地农民社会保障立法的必要性

(一)社会保障立法是保障失地农民基本人权的应然要求

《世界人权宣言》第22条规定：“每个人作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。这种权利的实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”由此可见，保障人权是政府和社会的应尽职责，而社会保障则是保障人权的基本手段。我国宪法第45条也赋予公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家应发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济等。失地农民理应享受社会保障，完善和发展覆盖失地农民在内的社会保障制度是我国保障人权的必然要求。

(二)社会保障立法是改善失地农民生存现状的实际需要

传统农民都是以种地为业养老的，土地的可再生性又使其成为代代承继的宝贵财富。近年来，由于我国征地制度改革落后，征地补偿标准、安置办法少，失地农民就业能力低，他们成为种而无地、就业无岗的弱势群体。不少失地农民主要靠着有限的征地补偿费维持生活，结果坐吃山空，生存现状岌岌可危！近年来，太原市各区县的农用地不断被征用为建设用地。2010年11月29日，太原市国土资源局以国土资函[2010]956号批准征用上兰街办上兰村集体土地18.1867公顷，用于太原市2010年城市批次建设用地。从补偿标准来看，旱地和园地补偿费均为72万元/公顷，安置补助费为153万/公顷，被征用土地涉及的农业人员安置办法均采取货币安置。但在实际操作中，不同地块补偿价位不同，而不同区域的补偿费也不同。即便补偿费较高的地域，仅靠土地补偿款也很难维持一家人的可持续生计。所以，失地农民如果有专门立法来规范其社会保障，确实是改善失地农民生存现状的实际需要。

(三)社会保障立法是失地农民社会保障立法不足的实然要求

2011年颁布并实施的《社会保险法》第96条规定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”给失地农民社会保障有了原则性的法律层面的立法支撑，但怎样足额安排社会保险费？如何将被征地农民纳入相应的社会保险制度？《社会保险法》并没有做出解答，实施中各地做法也不一致。就太原市来说，目前相关立法主要有2008年《太原市人民政府批转市劳动保障局关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作实施意见的通知》(以下称“通知”)、2010年2月1日《太原市被征地农民基本养老保险实施细则(试行)》(以下称“细则”)。“通知”“细则”本身立法层次低，不足以满足实际需要。《社会保险法》出台后，也没有出台配套实施细则。因而有必要对失地农民社会保障进行专项立法，以满足实际需要。

(四)社会保障立法是维护社会秩序的重要保证

《中国社会蓝皮书》预测：困扰中国六大问题位于首位的就是失地农民引发的社会矛盾，群体性突发事件频出，上访案件中大多数都是征地补偿安置问题。因征地拆迁造成的“三无农民”已成为经济发展的重大难题和社会稳定的巨大隐患[2]。法律是维护社会秩序的工具，是为实现秩序稳定而定。由于历史和现实的种种因素之困扰，太原农村失地农民的社会保障发展严重滞后，存在引发社会矛盾的隐患。因而对失地农民予以立法性保障是解决矛盾根源、维护社会秩序稳定的重要保证。

二、太原市失地农民社会保障立法的可能性

(一)失地农民社会保障立法已具备理论基础

社会公平是人类社会发展的客观要求，社会公平就意味着“不患贫，患不均”。为失地农民建立社会保障制度只是底线公平。“可持续生计”学说认为，土地是农民的一种可持续生计，土地被征收以后，农民实际上失去了全部生计，应以新的可持续生计来取而代之，即建立失地农民的社会保障制度。土地的社会保障功能学说认为，农村土地具有保障产出功能、保障就业功能、流转获利功能、养老保障功能和继承功能五大功能。农民失地，就无法产出，无从就业，获利无路，养老无门，更无留给后人可继承财产。社会公平说、可持续生计说、社会保障功能说都为失地农民社会保障立法奠定了理论基础。

(二)现有部门规章为失地农民社会保障立法提供法律支持

目前，太原市2008年的“通知”规定了被征地农民范围，并对各地建立被征地农民保障制度提出要求，对就业和培训工作作出安排，还就具体社会保障范围作了专门规定。2010年的“细则”较为详细规定了失地农民基本养老保险保障对象和范围、资金的筹集与管理、具体参保程序。这些规定，为失地农民社会保障立法提供了法律层面的支持。

三、太原市失地农民社会保障立法建议

随着太原市城镇化率的进一步提高，失地农民数量将不断增长，他们将成为游离于城市和农村的边缘性人群，既不能享受城市居民的社会保障，也无法享受农村传统的保障。同时，也容易引发各种社会问题。因此，太原市政府应尽快制定《太原市失地农民社会保障条例》(以下简称《条例》)，以建立起统一的失地农民社会保障制度，切实维护失地农民的合法权益。主要内容应包括如下几方面。

(一)设定失地农民最低生活保障条款

《条例》设定失地农民最低社会保障条款，是解决失地农民“生有所依”的问题。条款应包括：解决好保障对象、保障线标准和保障资金来源等问题。核定保障对象需要结合失地农民个体情况，保障对象要针对失地后基本生活有困难的农民，如一些未成年人、老人、残疾人和无劳动能力人等应享受最低生活保障待遇。既要保障失地农民基本生活，又不出现供养“懒汉”现象。要以科学方法确定保障线标准，根据太原人均国民生产总值和人均纯收入、财政承受能力等多方面因素确定一个标准，资金来源以政府为主，社会捐赠和社会互助为补充，实行专户专账[3]。既保证失地农民基本需要又克服完全依赖思想，最终达到保障失地农民最基本生活的目的。

(二)设定失地农民基本养老保险条款

《条例》设定失地农民基本养老保险条款，解决其“老有所养”之问题。条款应包括：失地农民基本养老费用承担问题。可汲取“细则”规定的“失地农民基本养老保险费用由农民个人、村集体经济组织和市、县(市)政府、开发区管委会共同承担。农民个人、村集体经济组织、市或县(市)政府及开发区管委会筹资比例原则上按当地城镇居民最低生活保障标准的3∶4∶3确定”。建立专款专用制度，个人和村集体经济组织缴纳养老保险费实行预存款制度。市财政设立被征地农民养老保险预存款专户。政府可以设立专门负责监管养老保障基金的管理和运营的机构，该机构可以由政府部门人员、审计部门人员、专家和失地农民代表组成，进行专项监管，切实保障失地农民老有所养。

(三)设定失地农民医疗保障条款

《条例》在“通知”相关规定基础上，设定失地农民医疗保障条款，解决其“病有所医”之困。该条款主要是为了防止贫困农民因患大病而陷入经济困境。条款包含的有效方法是政府与民间结合，强化多元引入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。创新农村新型合作医疗制度，吸引失地农民自愿参加[4]。在既没有将失地农民纳入城镇职工医疗社会保障体系，又没有为失地农民建立专门的基本医疗社会保险情况下，可考虑让失地农民参加当地的新型合作医疗，作为向医疗社会保险的一种过渡。

(四)设定失地农民再就业条款

《条例》设定失地农民再就业条款，解决其“后顾之忧”。政府应高度重视失地农民再就业工作，加强对失地农民的免费培训。同时，要广泛动员社会各方面力量对失地农民进行有针对性的培训，至少让每一位失地农民掌握一门非农职业技能，提高他们就业竞争能力，鼓励有条件的农民实现创业[5]。还要及时为失地农民提供迅速、准确、完全的就业信息，拓宽失地农民就业渠道，对失地农民出台倾斜政策，吸纳更多的失地农民就业，解决他们的后顾之忧。

[参考文献]

[1] 李 兵.太原城镇化率83.76%居全省首位[N/OL].山西日报(2013-04-21).http:∥news.daynews.com.cn/tyxw/1769259.

[2] 刘子操.城市化进程中的失地农民的社会保障问题研究[M].北京：人民出版社，2006:8-10.

[3] 刘晓霞.我国城镇化进程中的失地农民问题研究[D].长春：东北师范大学，2009:99-103.

[4] 杨素青.失地农民社会保障现状与对策——以山西为例[J].经济问题，2009(6):74-75.

[5] 李伟芳，杨晓平，任丽燕.宁波失地农民的社会保障现状与政策建议[J].宁波大学学报：人文科学版，2007(7):17-19.