城管执法的法律依据问题研究

张 梅

(沈阳工程学院学报编辑部，辽宁沈阳110136)

随着城管暴力执法事件的不断发生，城管执法问题日益成为社会的热点，受到人们越来越多的关注，“城管”一词也随着恶性事件的曝光，逐渐被“污名”化。作为市政的重要组成部分，城市管理行政执法部门的正当性却受到越来越多的质疑。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。由此可见，城管执法问题已被提升到了国家发展的战略高度，所以深入研究城管执法问题，对于处于转型时期的我国城市健康发展，意义重大。

城管执法的职责范围，各个城市会根据具体情况而有所差异，一般来说包括城市规划管理、市容和环境卫生管理、市政管理、房产管理、园林绿化管理、工商行政管理、环境保护管理、公安交通管理、建筑和房产市场管理、民政殡葬管理、公共事业管理、人防工程管理、煤炭市场管理方面法律、法规规定的处罚权以及其他法律、法规、规章规定或者同级人民政府委托的职权[1]。由此可见，城管执法的范围相当广泛，但有很多方面与其他行政执法部门的职责范围相重叠，容易产生交叉执法的情况。事实上，由于城管部门仅享有处罚权，直接接触处罚相对人，加之缺乏有效的法律授权，使其在执法中常常处于两难的境地，因执法引发的纠纷就无法避免。所以有必要对城管执法的法律依据问题进行研究，明确城管部门的法律地位及执法依据，理顺城管部门与相关行政执法部门之间的关系，有效地预防和解决城管执法人与处罚相对人之间的纠纷，使城管执法能够在法治的框架下发挥其应有的作用。

一、城管执法的主体资格缺失

1996年《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)颁布以来，我国许多城市将城市管理执法权相对集中地归口到了城管部门，相继成立了城管执法机构。行政处罚法第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”;2002年，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(以下简称《决定》)中也明确要求“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门”。可以说，城管部门就是基于上述两个文件而成立的。然而，这两个文件并没有明确指定行使行政处罚权的行政机关为城管部门，城管部门不过是因为符合汉语思维习惯而被多数城市命名而已。实际上履行城管执法职能的部门称谓也并不统一，有的称为“城管局”，有的称为“城市管理行政执法局”，还有称为“城市管理综合行政执法局”等等。2012年1月施行的《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)针对发生或者即将发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件时，行政机关采取应急措施或者临时措施等事项做出了明确的规定。其中行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人以及其他组织的财物实施暂时性控制的行为;行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。从城管部门的性质来看，“个别地方列为政府的组成部门，大多数部门列为政府直属行政机构，个别地方列为部门管理机构。其使用的编制一些地方明确列为行政编制，纳入同级政府行政编制总数，一些地方笼统确定为行政执法编制，一些地方确定为事业单位[2]”。从《行政处罚法》和《行政强制法》的规定来看，只有行政机关才能行使行政处罚权。然而事实上，我国的城管部门都在行使着只有行政机关才能行使的处罚权，这就使很多城管执法的正当性受到了质疑。更为严重的是，由于有些执法的城管部门是事业单位，不具备《行政处罚法》和《行政强制法》规定的主体资格，这就使执法行为失去了效果。由于城管部门或其执法人员不具备执法资格，这为暴力执法现象的发生埋下了隐患。因为法律规定的执法主体资格总会对其执法的资质做出规定，使其能够胜任应当承担的职责。城管暴力执法的情况恰恰是由于执法人员素质低下、缺乏应对执法过程中出现的各种情况的能力造成的。另一方面，政府设立不具备法律规定主体资格的部门或人员执法，本身就有违法执法之嫌，对于政府的公信力是巨大损害。

二、城管执法职责的范围模糊

从目前的城管执法实践来看，各个城市根据本地的实际情况，依照《决定》的精神，将城市规划、市容和环境卫生、市政管理、房产管理、园林绿化、工商行政管理、环境保护、公安交通管理等方面的处罚权集中归口到城管部门进行管理。从执法的效率来看，这无疑具有积极意义。然而，由于城管部门职责范围与上述相关行政部门重叠，经常出现职责不清和交叉执法的情况。例如对于违章占道等属于公路交通管理方面的事项，公安机关和城管部门存在职责范围上重叠，容易出现交叉执法的现象。尤其值得注意的是，由于公安机关有着更为明确的主体资格和强制力的保障，在进行处罚的时候，往往会很顺利。而城管由于主体资格以及执行力的欠缺，往往不被处罚相对人认可，从而导致执法困难。城管部门是随着改革的推进，大量农村和外来人口涌入城市，城市化发展迅猛而出现的。在城市发展过程中，市容整顿、环境污染、交通治理、食品安全以及城市建设等方面事项需要一个强有力的部门进行管理。城管部门就是在这种情况下依据《行政处罚法》，根据《决定》精神成立的。然而，由于各级政府考虑到的只是如何快速解决行政执法中的困难，而不是如何将城管部门的功能完善化，所以对于城管部门的设立，没有进行相应的法律、法规方面的建设，而仅仅将其视为解决棘手问题的一个手段而已。所以，到目前为止，还没有一部关于城管执法的法律、法规文件，在很多城市甚至没有相关的城管执法的细则，而仅仅依照《决定》规定了相关的执法范围，然后在该范围内进行执法。这就不可避免地产生执法上交叉和冲突，从而降低了执法效率。从各地的城管执法范围可以看到，城管执法的职能仅仅限于行政处罚，这一方面割裂了行政执法与行政处罚的关系，另一方面将城管执法推向了社会矛盾的前沿。从法律的角度来看，行政执法的内容包含了行政处罚，所以说行政处罚是整个行政执法过程中的一个环节，也是最后的环节。如果没有行政处罚前的调查、跟踪和取证，行政处罚就失去了根据。在新闻媒体曝光的城管暴力事件中，城管执法人员与摊贩的冲突为多。从这类执法来看，似乎不会出现因为取证的原因造成城管与相关部门的跟踪、取证上的交叉执法问题。然而对于环境污染等涉及技术甄别内容的处罚，城管部门就会面临取证等问题，而不仅仅是处罚的问题。“要对行政执法活动进行规范，首先是要对作为法律依据的法律规范的规范[3]”。由于没有一部与各相关部门相匹配的城管执法的法律、法规，虽然根据《行政处罚法》和《决定》的要求将相关的集中处罚权归口到了城管部门，城管执法具有明显的借法执法的特点，然而显然在出现交叉执法或者需要联合执法的时候，由哪个部门牵头来及时取证和处罚便会成为模糊地带，各部门为了自身的利益进行扯皮的情况就有可能发生。所以，制定一部全国性的城管执法法势在必行。

三、城管执法缺少统一法律规制

我国的城管执法没有统一的法律制度约束，虽然2002年实施的《行政强制法》对于行政强制行为进行了统一的约束性规定，但是这并不是专门针对城管执法的法律，其内容仅仅涉及到行政处罚的规定而已。虽然各地根据《决定》将相关的行政处罚权集中归口到城管部门，但是也有的城市将行政处罚权归口到了不同行政部门。如沈阳市城管部门的职责包含了环境保护管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，但跨市区、流动性、危险性的行政处罚权除外[1];而北京市政府则规定市和区、县环保局对直接影响城市环境的污染行为方面的部分行政处罚权[4]，而不是归口到城管部门。由此可以看出，我国城管部门的职责范围不统一，各地政府根据本地的实际做出了各自的规定，无法形成统一明确的执法制度。各地城管部门为了提高执法效率，创新执法方式，先后出台了具有各自特色的执法措施。这一方面反映了各地城管部门为了适应社会发展的需要，积极探索执法的新思路，另一方面也反映出我国城管部门各自为战，政出多门。很多同一领域的执法规定相差很大，甚至在有共性的内容上也存在明显的差异，导致在法律适用以及处罚标准上的不一致，容易产生执法不公的问题。在创新模式上，各地开展的诸如“围观执法”“美女执法”等方式虽然体现了城管部门在执法上的良苦用心，但也暴露了城管执法部门在管理方式和执法模式等方面缺少统一的法律规范和主管部门的统一业务指导的问题，从另一个角度来说，缺少作为国家行政机关应有的严肃性和规范性。甚者，“在利益驱使下，违法的、损害公共利益的规范性文件本身的考虑而出台相应的措施，如韭菜一般割而复生。如果制度上缺乏对规范性文件制定权行使的有效制约，事后的清理，或许可以收扬汤止沸之效，却无釜底抽薪之功[5]。”

各地的城管执法部门直接隶属于城市政府，国家和省均没有专门的机构。由于没有统一的法律、法规的指导，各地根据实际情况形成各自的执法模式，差异性较大。然而，作为全国城市具有相似职能的行政执法部门，它所行使的职责具有不可替代性，承担对于城市违章、违法行为的处罚职责，并且具有全国范围内的共性，理应制定一部全国性的法律。“就城市管理行政执法领域而言，完备的城市管理法律体系是实现城市高水平管理的前提条件[6]。”所以，应规范全国各城市的城管执法行为，理顺城管执法与其他相关部门执法的关系，明确城管执法的职责范围、主体资格、执法保障以及执法责任制度，充分发挥城管执法的优势，为城市的发展做出贡献。

四、结 语

从城管部门的功能上看，其对于城市的健康发展有着重大意义。制定相关法律、法规，明确城管部门的法律地位和职能，配备完备的执法手段，将有利于最大程度地发挥城管部门的执法优势。城管部门不应当与处罚相对人是绝对的对立关系，法律应当赋予城管部门相应的管理职能，而不仅仅是处罚职能，使城管部门在法治的框架下，从公共利益的角度思考人性执法，促进城市的和谐发展。

[1] 沈阳市城市管理行政执法局.沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定[EB/OL].http://www.syzfj.gov.cn/showdoc.aspx?id=20137214001340807.

[2] 王敬波.城市管理与行政执法[M].北京:研究出版社，2011.

[3] 王仰文.城市管理行政执法实践难题的化解之道[J].前沿，2011(15):19－22.

[4] 北京市城市管理综合行政执法局.北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定[EB/OL].http://www.bjcg.gov.cn/xxgk12/flfg12/zhfg12/t20121014_461638.htm.

[5] 王锡锌.规章清理“运动化”背后[J].人民论坛，2010(7):42－43.

[6] 王仰文.城市管理行政执法领域法律冲突的机制成因[J].北方法学，2012(1):104－108.