我国行政问责中公民参与存在的问题及对策分析

康冰冰

（新疆师范大学，新疆 乌鲁木齐 830053）

我国行政问责中公民参与存在的问题及对策分析

康冰冰

（新疆师范大学，新疆 乌鲁木齐 830053）

公民作为异体问责的主体，在行政问责制中是不可或缺的一部分，对发展完善行政问责制有重要意义。然而，现阶段我国行政问责中的公民参与不论在制度上还是实践中都存在很多问题，这些问题都阻碍着公民在行政问责中发挥积极作用。因此，本文在分析目前我国行政问责中公民参与的问题基础上，针对性地提出了几点对策。

行政问责；公民参与；对策

所谓行政问责制度是指针对特定的问责主体，追究政府及其公务人员在出现失职行为后承担相应的行政责任的一种监督制度。自2003年“非典”事件，全国从中央到地方纷纷开始了对行政问责制度的探索实践，至今，十余年已经过去，我国的行政问责制的发展逐渐走上了制度化和体系化的道路。但是，从中央和地方所出台的各类相关规章制度可以看出，我国的行政问责是以同体问责为主，即组织系统内部对其成员的问责。然而完善的问责制度应当是同体问责与异体问责的结合，可是作为异体问责重要组成部分的公民参与却呈现出缺失的状态。公民作为异体问责的主体，其在行政问责中的参与程度是衡量行政问责有效和无效的重要指标。

1 我国行政问责中公民参与存在的问题

1.1公民参与问责的地位不明确，不具备问责主体资格

当前在我国的行政问责中，主要实行的是以行政机关内部问责为主的同体问责制度，而异体问责实行的较少。我国异体问责中可概括为三个方面的主体，即人大，媒体，以及公民，其中公民是最本源的异体问责主体。1982年五届人大五次会议通过的《宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。2001年国务院发布的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、2004年公布的《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》、2005年通过的《中华人民共和国公务员法》等法律法规中虽然对异体问责都有所提及，可更多是以行政机关内部的监察机关和纪检机关为监督主体的，对于公民的参与，只做了原则上的要求，并没有具体的制度保障，更没有对其主体地位予以明确规定。因此，公民在行政问责中不具备主体资格。

1.2公民参与问责的途径匮乏，问责权利难以实现

公民的广泛参与是实行行政问责制，构建服务型政府的重要条件。广泛的参与需要畅通的途径，然而，我国现行的行政问责中，公民参与问责的途径较少，主要方式是信访、行政诉讼、听证会等，这些途径都有其缺陷。信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访干部，按照分级负责，归口办理的原则，处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度，它是被我国公民普遍采纳的问责方式。信访本身是一种比较被动的问责途径，它是公民迫不得已的选择，也是公民权益受到损害和遭遇不公待遇等情况下，寻求维权和补救的手段。但是公民在信访过程中时常会遭受到问责客体的打击报复，使其人生安全得不到保障。并且，随着社会的发展，各种社会矛盾也日益凸显，原本的信访制度已不能适应目前的社会环境，出现了异化现象，尤其是群体性的信访很容易激发社会矛盾，严重影响社会健康稳定的发展。我国的行政诉讼仍处于起步阶段，行政过程形式化严重，使得行政诉讼很难形成常态化的问责机制。听证会已然成为我国政府行政过程中的必经程序，但听证会多流于形式，实际意义不大，且参与听证会的代表比例存在很大问题，不具备真正的代表性。公民参与途径匮乏的现状与参与意识的不断增强之间是相矛盾的，如果不能及时地扩宽公民参与问责的渠道，将会对社会的稳定造成威胁。

1.3政府信息公开程度低，公民知情权和监督权得不到保障

政务信息的透明公开是公民参与行政问责的前提条件，公民只有熟知了政府工作信息之后，才能对行政工作进行有效的监督。我国当前行政信息的公开程度并不高，特别在被行政问责官员的复出过程中，从问责的启动到作出问责决定，整个的信息基本上是不公开的，公民对此也毫不知情，在这种知情权都得不到保障的情况下，公民的监督权就更无法实现。此外，我国目前的法律法规都不能够严格地就政府信息公开的范围、方式、时限做出明确的规范，这就使得公民不能及时准确地获得行政信息，从而导致公民参与行政问责的难度加大。

1.4公民参与问责过程中的回应机制的缺失

回应性是责任政府的重要特征，其本质上就是公共行政责任性的延伸，是对公民“呼声”的一种反馈，要求政府必须对公民提出的问题、意见以及公民的需求给予及时的回应，同时也是政府接受公民监督的一种机制与手段[1]。然而在我国现行的行政问责中政府的回应是被动的，工具性的，对于如何回应公民的问责没有明确的制度规定，并且在实际工作中也存在很多的问题，例如不将公民的参与结果反馈给公民，不对问责的过程和结果予以解释和说明。回应机制的缺失，势必影响公民对政府失去信任，挫伤公民参与问责的积极性。

1.5公民参与问责的保护机制不完善

在行政问责中，公民所扮演的角色是问责的主体，问责客体则是政府工作人员和领导干部，在掌握了公权力的政府官员面前，公民显得很弱小，处于弱势地位。在我国的行政问责过程中，对公民的保护机制存在很大的缺陷，相关的权利没有得到充分的保障。在实际生活中，存在着政府官员对实施问责的公民进行威胁恐吓，甚至伤害公民人生安全、损害公民合法权益的现象，因此，有些公民迫于各种压力会选择放弃行使自己的问责权，对一些损害自己权利的行为忍气吞声，以保全自己的生命安全平安度日。这就使得公民参与行政问责的途径受阻，更会让公民对政府失去信心。

1.6问责文化滞后，公民主动参与问责的程度低

行政问责需要公民的主动参与，而我国问责文化却长期处于相对滞后的状态，致使公民参与问责的主动性较低。导致我国行政文责文化的滞后的原因是多方面。一方面，受我国传统社会价值文化的影响，“官本位”、“等级特权”的思想，以及重人治轻法治的治理理念深入人心，使公民表现出很大程度上的政治冷漠和民主参与意识淡薄，虽然随着现代社会和国家治理理念的发展，“服务型政府”、“责任政府”、“法治政府”的建设不断推进完善，传统的价值文化有所改变，公民有了一定的政治参与热情，但这种改变是不彻底的，还是会很容易潜意识地受到固有文化的影响。另一方面，政治精英主义在我国的政治生活中占有很大地位，大部分公民认为只有政治精英才能够参与政治，进行国家管理活动，自己不具备参与政治的资格和能力，形成了一种服众心理[2]。此外，在发展社会主义市场经济的过程中，出现了崇尚金钱、缺乏信仰的现象，公民对国家政治活动很冷淡，只关心涉及到自己切身利益的政策制度，认为政府应该对所有事情负全部责任。正是这种种的消极表现，导致了问责文化的滞后，使公民不能积极主动地参与到行政问责。

2 完善公民参与行政问责的对策分析

2.1明确公民在行政问责中的主体地位

在我国现阶段的法律制度中，虽然对公民参与行政问责做了相关规定，但这些规定只是原则性的，不具备实际操作性。“在一个社会的治理体系中，必须真正确立公民的主体地位，政府的正当性和合法性要有公民的同意。在一个公民不具有主体性的政府里，公民参与必然是形式主义的”[3]。为了避免这种“形式主义”的公民参与，首先，确立问责制度，明确规定公民在行政问责中的主体地位，使公民的地位以制度化的方式予以保障。其次，加强各项法律法规的建设，一方面从法律的层面上明确规定公民参与问责的内容、途径、时限、方法，另一方面加强对举报人、检举人和信访人的保护，保证他们的人身安全，只有这样才能使公民的问责权利能够更好的发挥作用。

2.2拓宽公民参与行政问责的渠道，保障公民的问责权利

虽然我国现有的公民参与行政问责的途径在现实中发挥了一定的作用，但这是不够的，为了能使公民更有效地参与到行政问责中来，需要不断的完善现有的途径同时拓宽参与渠道，改革信访制度，明确信访的功能，加强接访工作人员的队伍建设，健全责任追究制度；加强行政诉讼，对公民的个人权利提供更多的制度保障，使行政机关作出的裁决更具有法律效力；规范听证会制度，明确规范听证会代表的遴选程序、数量和标准，确保听证过程中听证代表与举办方信息对称；充分发挥网络传媒的作用，促进公民积极的参与行政问责[4]。此外，可以借鉴西方国家的民意调查机制，建立健全我国的民意调查机制在公民参与行政问责中的作用，完善社会舆论监督，推动社会组织，新闻媒体等非制度化途径的作用。

2.3完善政务信息公开机制，提高行政问责的透明度

在行政过程中政务信息公开是公民参与行政问责的基本前提，公民只有了解相关的信息，才能维护自身利益、参与行政问责，如果没有信息，公民的知情权和监督权都无从谈起，公民参与行政问责也无从谈起。2008年5月1日，国务院颁布实施《政府信息公开条例》，目的保障公民依法获取政府信息的权利，但在实际操作中却存在很多问题，例如政务信息公开的内容和时限不明确，相关部门对所公开的信息不予以解释，公民不能及时准确的掌握信息等。因此，为了使《政府信息公开条例》更有效地发挥作用，同时也为了使政务信息达到真正意义上的公开，我们必须进一步完善细化《政府信息公开条例》，对政务信息公开的内容、时间、方式都做出明确的规定，转变政府官员一贯的保密政务信息的错误理念，建立阳光行政的新理念，从而提高行政问责的透明度。

2.4建立健全公民参与行政问责的回应机制

公民之所以参与行政问责其最终目的是要求政府解决他们的“呼声”，并给以及时准确的回复。因此，需要在我国建立行之有效的回应机制，完善公民行政问责的程序，包括问责的启动阶段、调查阶段、复议阶段、执行阶段，是何人通过何种方式于何时向何人问责，问责的结果如何等问题，都作出明确的规定[5]。同时，政府还可以利用发达的信息技术，及时准确的回复公民的要求。

2.5培养积极地问责文化

与制度不同，文化的作用是持久有韧性的，但文化的培养过程是缓慢的，它要求政府和公民破除老旧的理念，形成新的现代化的理念，这一过程难免会受到一些人的抵触，因此培养问责文化，首先需要政府建立相关的制度，强化行问责文化，其次，树立依法治国理念，使公民认识到可以通过法律手段维护自身的合法权益，最后，通过教育将问责文化深入到官员和公民心中。通过文化的作用，来影响公民的政治行为，鼓励公民积极参与问责。

[1]汪伟全.公民参与:推进行政问责制的重要途径[J].时事观察,2007,（7）:36-38.

[2]周宇，朱凤霞.试论我国行政问责中的公民参与[J].中共四川省委省级机关党校学报,2010,(1):42-44.

[3]党秀云.论公共管理中的公民参与[J].中国行政管理, 2003,(10):17.

[4]李伟.我国行政问责中的公民参与研究[D].开封：河南大学，2011.

[5]牛晓艳.行政问责中公民参与问题初探[D].吉林：吉林大学，2012.

Problems and Countermeasures of Citizen Participation in Chinese Administrative Accountability System

KANG Bingbing
(Xinjiang Normal University, Urumqi Xinjiang 830053)

As the main subject of variant accountability system, citizen is an indispensable part in administrative accountability system and is of great significance in the development of administrative accountability system. However, there are many problems in both the system and the practice in citizen participation in Chinese Administrative Accountability System. These problems retard the active affect of citizen in the administrative accountability. Thus, the paper analyzes these problems and puts forward some countermeasures.

Administrative Accountability System; Citizen Participation; Countermeasure

D630

A

1672-2094(2014)06-0003-03

责任编辑：邓荣华

2014-10-25

康冰冰（1989-），女，河南杞县人，新疆师范大学政治与公共管理学院2013级政治学理论硕士研究生。研究方向：西北边疆政治展研究。