我国集体合同制度存在的问题及其完善建议

高海永

（青海民族大学 法学院，青海 西宁810007）

一、我国集体合同制度运行中存在的问题

1995年《劳动法》颁布实施，我国开始推行集体合同制度，1997年开始大规模正式实施，当年签订的集体合同为13.1万份，涉及职工4 498万人。到2007年，这个数字已上升为97.5万份和12 823.7万人。10年时间，集体合同数量增长了6倍多，覆盖职工人数增长了两倍多［1］51-55。截止到2009年，全国签订集体合同124.7万份，覆盖企业211.2万个，覆盖职工16 196.4万人。全国签订工资专项集体合同51.2万份，覆盖企业90.2万个，覆盖职工6 177.6万人［2］53-57。可见，我国集体合同制度的推进速度还是比较快的，但在集体合同制度快速、大规模推进的同时，我国的集体合同制度在实施过程中也出现了严重问题。

（一）主体错位，职责不明确

《劳动合同法》第51条第2款规定：集体合同由工会代表企业职工一方与用人单位订立；尚未建立工会的用人单位，由上级工会指导劳动者推举的代表与用人单位订立。这些规定明确了集体合同的主体是职工而不是工会，工会只是职工的代表或谈判主体，其主要是根据法律授权，履行代表和维护职工利益的义务。但在实践中，一些工会组织定位不准确，没有正确认识自己在集体合同中的法律地位，出现了工会自行与企业签订集体合同而职工对集体合同毫不知情的情况。

（二）谈判协商程序缺失

集体合同制度的灵魂在于建立一种由劳资双方就劳动标准、条件及待遇等问题进行博弈的协商机制。但是，在集体合同签订过程中，一些工会和企业为了完成上级下达的指标，往往较为注重集体合同的签订而轻视协商的过程，有的甚至根本没有协商过程，即便存在协商程序也只是走走过场。因此，集体合同也多采用统一印制的格式化文本，由企业和工会负责人共同签字上报了事。

（三）内容空洞，缺乏实效性

根据《劳动法》与《劳动合同法》的规定，集体合同既可以就所有涉及劳动关系的事项进行全面协商规定，也可以就某一方面进行专项规定，并且集体合同确定的劳动标准不得低于法律规定的最低标准。由此可知，法律为了实现对劳动者的倾斜保护，规定了集体合同内容的最低界限。但在实践中，企业依仗其强势地位，往往钻法律的空子，所定集体合同的内容大都照抄法律、法规的规定（多是法律规定的最低标准），而且一些内容也多为原则性的规定，甚至将一些不涉及劳动者切身利益的内容纳入到合同中去，而对劳资双方实际存在的利益分歧问题避而不谈。

（四）重签订，轻履行

实践中，不少企业与工会对于集体合同制度的功能意义并未给予足够重视，只是将其作为一项上级分配的任务和指标来完成。因而，大都认为将合同签订、上报后即大功告成，至于合同的签订是否真正解决了问题或者合同是否得到严格贯彻履行就不再过问。加之集体合同签订中协商过程的缺失，合同大都照抄法律条文，也使得集体合同失去了履行的必要性和可行性。

二、集体合同制度困境之原因探析

（一）集体合同立法滞后

如前所述，我国关于集体合同制度的规定广泛分布于《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》与《集体合同规定》之中，并且各部法律涉及集体合同制度的规定仅有区区数条，因此，法律条文的规定显得比较原则，大都是关于集体合同的基本内容，缺乏实际操作性。我国《劳动法》仅规定了企业范围内的集体合同，对产业性、区域性集体合同并未涉及，这种以企业内集体合同为主的立法模式，在当前我国工会力量不强的情形下，很难实现对劳动者的有效保护。

（二）工会组织不健全，缺乏独立性

工会章程规定，工会主席由会员代表大会选举产生。但在实践中，一些国有企业、外资企业的工会主席向来是由企业的领导层（如经理、厂长等）兼任；在私营企业中，工会主席多是由企业领导层兼任。此种方式产生的工会主席具有很大程度的行政化或附庸化。另外，众所周知，工会干部拥有双重身份，其一是企业职工代表身份，其二是职工身份，并且职工身份是职工代表身份存在的基础，这就决定了工会干部的工资、福利待遇等均由企业给付，其劳动关系的“从属性”决定了双方地位的不平等性，使得工会干部在履行其维护职工合法权益的职责时，面临巨大的挑战［3］95。

（三）协商谈判程序的缺失

西方国家的集体合同制度是一种以自下而上的方式发展起来的，从制度变迁的视角分析，是制度需求与制度供给的统一［4］92-94。与其相反，我国集体合同制度的实施却带有“明显的中国特色”，其主要是由政府自上而下推动的，是一种立法先行、实施于后的制度。

在个别劳动关系中，劳动者个体与雇主相比力量过分悬殊，无法维护自己的合法权益，为实现对弱势群体之劳动者的保护，各国法律均不同程度地赋予劳动者以劳动基本权，即团结权、集体协商权和集体争议权“劳动三权”［5］220。这三项权利密切联系，相辅相成，不可分割，其中，集体协商权是劳动三权的核心内容，其直接目的是签订集体合同。因此，劳动基本权利与集体合同法密不可分，集体合同法的理论基础在于以团结权、集体协商权和集体争议权为一体的劳动基本权利体系［6］84-85。同时，这一理论基础也为集体合同的性质奠定了一个基调，即集体合同的订立应当具有强制性，而非我国目前立法所规定的选择性。然而，由于我国集体合同法律制度缺乏相应的理论建构和理论支持，致使该制度在制定实施过程中发生变形、走样。

（四）救济机制缺失

如前所述，依据劳动三权理论，集体合同制度的签订应当具有强制性。因此，劳资双方的权利义务规定应当明确具体。但我国立法对此较为模糊，劳资双方在协商过程中享有的权利义务规定较少，相应的责任追究机制也不健全，使得劳动者的协商谈判权软弱无力。主要表现为：其一，用人单位无正当理由拒绝集体协商要求时，《工会法》第53条和《集体合同规定》第56条仅规定由县级以上人民政府责令改正，并依法处理。但是，对于职工之相应施压权利（尤其是罢工权）只字未提，且“责令改正”之性质存在争议，其强制力较为弱小；其二，对签订集体合同发生的争议，法律规定由劳动保障行政部门协调处理，如果协调处理不成该怎么办，法律对此亦无明确规定；其三，对履行集体合同发生的争议，尽管法律规定可提请仲裁、诉讼，但具体程序及法律依据又无从查询。因为2004年《集体合同规定》将此争议排除在《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》之外。

三、集体合同制度之完善建议

（一）加强理论研究，明确权利义务

加强理论研究，将劳动基本权利作为集体合同制度的理论基础，完善理论建构，为工会制度建设和集体合同制度立法提供理论支撑。同时，立法应当承认和维护劳动者的团结权、集体协商权和集体争议权，进而明确劳资双方在集体协商中的权利义务关系，工会组建之目的即为形成团体之力量代表职工维权，在集体协商遇到障碍时，允许劳动者采取施压手段保障集体谈判的顺利进行，使三者形成一套协调一体的权利体系，以确保集体合同制度的有效实行。

（二）加快集体合同立法

尽快制定专门的集体合同法律——《集体合同法》，提高其立法位阶。高层次的专门立法，可以解决集体合同立法的过分分散性和原则性，并去除法律规定的不一致性，有利于建立统一的劳动法律体系，提高法律的权威性，确保集体合同制度的依法实行。

目前，我国的集体合同主要停留在企业层次，行业性、区域性的集体合同也仅限于县级，阻碍了集体合同制度的推广实行，在我国工会组织力量弱小的情形下，也不利于劳动者合法权益的维护。因此，应当进一步扩大集体合同的适用范围，破除行业性、区域性集体合同的县级限制，实现对劳动者的立体性、全方位保护。

（三）加强工会组织建设

其一，在工会的产生上，应当规定有职工大会民主选举、自由组建，排除企业对工会组建的干预；其二，在工会主席的产生上，应当坚持由职工大会民主选举产生，抵制企业领导人兼任工会主席等职务或者让企业管理层信任之人担任工会主席；其三；在工会经费来源上，应当加大政府的补贴力度，废除由企业直接向工会拨款的渠道，以消除企业依其强势地位拒不支付或拖延支付的现象。

（四）构建集体协商的运行机制和约束机制

对于集体合同的签订应当严格按照一定的程序进行，以实行集体协商的程序公正。国际劳动公约和建议书对此并未给予明确的规定，根据我国劳动法律之规定，其应当包括集体谈判的提议、集体谈判的准备、集体谈判的举行、集体合同的审议、集体合同的签订、集体合同的审查六个步骤和阶段［7］54-56。即签订集体合同因劳资双方任意一方提出协商要求而启动，另一方应及时给予答复，并尽快组织召开协商会议。在会议上，由一方提出问题或协商方案供双方讨论，在双方平等协商的基础上交换各自意见并起草出集体合同草案，草案起草后应当发动职工群众对草案内容进行讨论、修改和补充，以利于制定出的集体合同能够得到劳资双方的认可和有效执行。集体合同草案经过职工大会讨论通过后，必须以职工大会过半数通过方可交由双方代表签字，在集体合同签订后10日内，应当上报劳动行政部门审查，工会也应同时上报上级工会组织审核。上级工会和劳动行政部门在15日内未提出异议的，集体合同即产生法律效力。

（五）加大集体合同制度中的法律责任

在集体合同制度的实施过程中，由工会组织代表劳动者进行集体协商并签订集体合同，可以说工会组织充当了集体合同的谈判主体。对于工会违反集体合同规定时是否承担法律责任，各国规定较少或仅规定承担道义上和政治上的责任，笔者认为，这是不可取的，根据《工会法》第14条之规定，工会组织具有社会团体法人资格，而依民事法律规定，法人享有独立的责任能力，同时，根据德国集体合同之法规性效力和债权性效力理论［8］135-141，工会理应受到集体合同的约束，在其违反集体合同时亦应承担相应的责任。笔者主张，为督促工会组织及其代表依法履行职责，维护劳动者的合法权益，工会组织及其代表应当对协商谈判过程中的过错行为负责并承担相应责任，其责任可以适用民事委托代理中的相关规定，如解除工会代表之职务、赔偿损失等。

［1］全国总工会研究室.2007年工会组织和工会工作发展状况统计工报［J］.中国工运，2008（6）.

［2］全国总工会研究室.2009年工会组织和工会工作发展状况统计公报［J］.中国工运，2010（5）.

［3］黄越钦.劳动法新论 ［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.

［4］刘泰洪.我国劳动关系“集体谈判”的困境与完善［J］.理论与改革，2011（2）.

［5］常 凯.劳权论：当代中国劳动关系的法律调整研究［M］.北京：中国劳动与社会保障出版社，2004.

［6］《集体合同法》立法可行性研究课题组.集体合同立法的可行性研究［J］.中国劳动关系学院学报，2012（1）.

［7］王向前.论集体合同的订立程序［J］.乌鲁木齐职业大学学报，2001（2）.

［8］吴文芳.德国集体合同的“法规性效力”与“债权性效力”研究［J］.法商研究，2012（2）.