城管执法公信力流失成因及其防范

郑伟

导读：近几年，城管执法一直备受社会关注，尤其是暴力执法和暴力抗法事件的发生，更加引发了人们对城管执法问题的争议，以致造成了城管执法公信力的不断流失，这不仅对社会的和谐稳定构成威胁，而且还对党和政府在群众心目中的形象和威信造成极大的损害。本文从城管执法现状出发，透视其公信力流失的主要成因，分析其公信力流失可能造成的主要危害，并对如何防范城管执法公信力流失提出学理性的建议和对策。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.011

一、公信力的界定和城管执法公信力的现状

（一）公信力的界定

目前学术界对公信力涵义的界定主要分为两大类：一类是将公众作为主体，政府作为客体；一类是将政府作为主体，公众作为客体。因此，其涵义也相应地包括两种观点：一种观点认为政府公信力是公众对政府的信任、认可程度，一种观点认为政府公信力是政府赢得公众信任的能力和程度。这两种观点虽表述不同，但实质却基本相通。为此，我们可以将公信力界定为：政府赢得或受到公众信任和认可的程度。顾名思义，城管执法公信力即指城管在执法过程中赢得或受到公众信任和认可的程度。[1]

（二）城管执法公信力现状

目前的城管执法公信力现状从新闻媒体的报道来看，在“百度”上输入“城管”二字，出现的基本都是城管暴力、城管强拆、城管打人等诸多负面的词汇。在浏览与城管相关的网页中，媒体报道城管的内容也基本都是负面新闻；从我们城管的日常执法活动来看，主动配合城管执法的相对人较少。在执法过程中，他们有的跟城管讨价还价；有的认为城管多管闲事，干脆不予理睬；还有的甚至恶语相向、暴力抗法。所以，从我们的执法体验来讲，群众居民对城管工作理解和支持的不是很多。这些都在一定程度上说明了城管执法权威性和公信力的不足；从专家的调查数据来看，中国人民大学龙翼飞教授和北京工商大学董彪副教授在《城管执法公信力的调查与探究》中的调查数据显示，约有72.7%的社会公众不满意城管的执法态度，约有76.4%的社会公众认为城管执法不合理，约有45%的社会公众认为暴力执法是城管执法中最严重的问题。这些调研数据表明，社会公众对城管的认同程度较低，他们对城管的执法工作存在普遍的抵触情绪，城管执法公信力的缺失较为严重。综合这三个方面的信息和数据，我们不难看出，当前城管执法正遭遇较为严重的公信力危机。[2]

二、城管执法公信力流失的主要成因

城管公信力流失是多方面因素综合作用的结果，其成因可以从制度、理念、行为和传播四个层面进行透视。

（一）制度层面

从身份上来看，城管执法到目前为止，最主要的法律依据就是1996年在《行政处罚法》中规定的相对集中行政处罚权，它并没有一部具有较高法律效力的成文法依据。甚至有的学者认为相对集中行政处罚权制度是违宪之举，理由是《宪法》第89条只规定了国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，并没有规定国务院可以将宪法规定的这种职权授权给省、自治区和直辖市人民政府，而《行政处罚法》第16条的规定则对《宪法》第89条中国务院的权力作了扩展，这明显是将法律置于宪法之上的一条违宪规定。[3]另外从地位上来看，城管目前在政府管理的机构和事业中，属于无行业主管部门的机构。各地城管执法机构属于地方政府的执法机构，省级政府和中央政府基本没有单独的城管执法机构主管部门。正是基于这样的身份和地位，城管制度在合法性的问题上始终存有争议。如此，也就造成了城管执法公信力先天不足的尴尬局面。

（二）理念层面

城管的执法对象很多都是下岗工人、失地农民、外来务工人员和小商小贩等社会弱势群体。他们出于生活境况的变化和原有生活方式的改变，加之缺乏较高的就业技能，被迫从事起占道摆摊、违法经营的“摊贩经济”活动。目前城管对此类行为的管理主要还停留在传统的“管制”理念上，执法对象的生存权基本被忽视，“疏导”和“服务”的执法理念还远远不够。如此情形之下，执法对象的生存权利和城管的执法义务之间不可避免地会产生一定的矛盾和冲突。由于执法对象在身份和地位上大多处于弱势群体，所以当城管执法时，执法对象的违法抗法行为往往具有道德上的优势，为社会所容忍，而本身具有正当性、合理性的城管执法行为却经常在“社会弱势群体利益保护”的强大攻势面前为社会所诟病和妖魔化。简言之，“管制”理念下的城管执法缺乏执法为民的服务意识，使得执法对象对城管执法行为抱有普遍的怨言和抵触情绪，以致城管在执法过程中不断遭遇公信力的流失。

（三）行为层面

当前城管在社会上的形象不佳，很大程度上与城管执法人员的行为表现相关。（1）少数执法人员因为素质不高、法治思想薄弱以及片面追求执法效率、忽视执法程序等因素，在执法时采取简单粗暴甚至暴力执法的方式。（2）还有一些执法人员，因为社会的误解和偏见、执法权限和力量的不足以及工作任务、难度的增加等因素，对城管工作普遍感到委屈、缺乏信心。这在一定程度上造成了执法人员不作为等消极执法的现象。（3）由于大部制改革以来，很多地方的城管行政处罚权急剧扩增，一跃成为“管天管地”的重权机构。加上有的城管局在实际操作中，将罚没收入与本局利益和执法人员的补助、福利进行挂钩，无形中诱发了少数城管执法部门和执法人员贪污腐败现象的发生。

（四）传播层面

媒体的报道对社会公众具有强大的引导、渲染以及扩大的传播效应。当前，有的大众传媒缺乏职业道德和操守，为了片面迎合、吸引市场和观众的眼球，有意无意地选择城管的负面信息，甚至歪曲事实进行报道、炒作并无限扩大。还有的大众传媒则缺乏强烈的社会责任感，在既不调查也不了解事实的情况下常常人云亦云，随意跟风报道。在大众传媒“轰炸效应”的影响下，城管工作很容易因为媒体的负面报道而被社会舆论全盘否定，以致人们对城管形成暴力和野蛮的刻板印象。毫无疑问，媒体对城管的曝光所产生的这种负面效应必然会进一步加剧城管执法公信力的流失。

三、城管执法公信力流失的防范对策

（一）完善制度设计

面对城管在制度上遭遇的各种争议，我们必须完善制度设计，强化城管制度的说服力、公信力。首先，应在全国制定一部专门的关于城管的法律，并出台与之配套的相关法规，把城管执法机构的设立、性质、编制和执法人员的身份、职责以及执法的职能、职权、标准、手段等内容通过立法的形式加以确立，使城管执法在实现有法可依的同时，构建起执法主体应有的合法性和公信力。其次，一方面严格按照《宪法》的规定，在中央组织设立全国城市管理行政执法总局，作为全国城管执法机关的领导和指挥机关，在地方设立地方城管执法机关，分别隶属于同级人民政府的职能部门，从而解决执法建制不统一的问题；另一方面，严格按照《组织法》的规定，对地方城市管理综合执法局的建立，及时报国务院批准并报本级人大备案，确保程序合法。

（二）转变执法理念

实践证明，在面临弱势群体生存权、市民生活需求和维护市容市貌之间矛盾的时候，传统的“管制”思维和执法理念只能是一种治标之策，无法从根本上解决问题。所以当前必须要积极转变执法理念，重点在“疏导”和“服务”上下功夫。在“疏导”方面，政府应该发挥其应有的主体作用，注重从根本上治理和解决社会矛盾，以推动形成持久有效的人性化执法模式，正如武汉大学沈阳教授所指出的：“城市管理与规划部门应该着手建立长效机制。应该在一些中心城区开辟专门的区域，允许这些占道经营者在规定时间、规定地点进行经营，以切实保障这部分低收入人群的生活，同时满足市民的生活需求。”在“服务”方面，城管执法部门和执法人员应强化自身的“服务”理念和意识，努力站在公众利益的角度考虑问题，为执法相对人和普通的市民群众提供更多的便利，做更多帮扶性的工作。

（三）加强教育培训

目前来看，城管执法中出现的很多问题实际上是与执法人员的有法不依、执法不文明和不规范等现象联系在一起的。所以，城管执法部门要改善自身的执法形象，提升执法公信力，就必须加强对自身执法行为规范的培训。一是重视法制业务培训，增强他们依法行政的主动性和自觉性，提高执法人员熟练运用法律法规知识的水平，做到依法执法；二是重视执法人员的职业素养建设和培训，特别是人文精神的培育和提升，帮助他们树立“以人为本”的服务理念，做到文明执法；三是坚持理论与实际相结合，将培训内容与城管执法的日常工作联系起来，切实增强培训的实用性和可操作性，使执法人员能够熟练掌握科学的执法技能和规范的操作实务，如正确规范的执法操作流程、正确应对和化解执法冲突的原则与要求等等，做到规范执法。[4]

（四）多元合作治理

现今城市管理的任务愈来愈繁重，面临的矛盾也越来越突出，其中很多是来自社会发展相对集中的领域，再加上目前城管执法力量和执法手段的不足，城管执法及其治理的效果显得非常有限。正如中国政法大学王敬波教授所言：“城管承担的部分职能，许多是现阶段社会发展中矛盾相对集中的领域，需要社会综合治理。寄希望单纯依靠城管一个机构独立解决，无异于天方夜谭。”实践也证明，只有行政主体、行政相对人、其他参与主体以及各主体之间的相互协调、配合，才能达到好的行政执法效果。所以城市管理应该鼓励多方主体共同参与、实现多元合作治理，即把城市管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织上，使更多的社会力量参与到城市管理，以促进社会资源的合理利用，维系各方利益的均衡，实现社会的和谐稳定。

（五）强化执法监督

当前伴随着对行政权力的整合，城管综合执法的权力日益扩大，但对其进行制约的监督机制尚未完全形成，以致城管执法过程中执法程序不规范、滥用自由裁量权、暴力执法甚至贪污腐败的违法违规现象时有发生。为此，城管执法必须完善制约机制，强化执法监督。首先，要加强立法和司法对行政综合执法权合法性的监督，重点完善以民主监督为根本的监督体制；其次，建立和完善城管执法活动的主体责任制和相关奖惩制度，严控权力行使中的主观随意性，同时在机关内部加强法制建设，设立专门的部门负责落实对城管执法行为的监督和检查；再次，面向社会实行政务公开，建立健全城管执法举报、控告、申诉受理制度，保障公民自由言论权，鼓励社团、公众和新闻媒体积极参与对城管执法活动的评价，形成行之有效的外部监督制约机制。[5]

（六）正确对待媒体

城管形象的改善既要依靠文明执法，也要依靠形象传播。所以，城管既不能回避媒体，也不能任由媒体随意报道，而应积极主动，多管齐下。首先，要善于利用媒体加大对城管法律法规的宣传力度，营造良好的法制环境，特别是对城管执法为民的先进事迹和吃苦耐劳的职业精神要主动邀请媒体进行大力宣传和报道；其次，建立城管执法发言人制度，统一对外宣传的口径，及时向媒体公布、告知城管工作动态和城管执法中的重大事件，加强舆论的正面引导，营造良好的舆论氛围；再次，各级城管部门要建立自己的评论员队伍，发挥他们对相关问题深入分析的能力，主动掌握网上舆论的话语权，以确保在遇到突发事件的时候，能够正面引导和控制舆论的走向。另外，政府也应担负起监督媒体的职责，防止媒体对公权力的滥用，误导民众和社会舆论。[6]

说明：

本文系上海市党校（行政学院）系统2013年青年课题《上海基层政府公信力提升的主要难点及对策——基于徐汇区街道的研究》基金项目。

参考文献：

[1]武晓峰.近年来政府公信力研究综述[J].中国行政管理，2008（5）.

[2]董彪，龙翼飞.破解城管执法的“塔西佗陷阱”——城管执法公信力调查与探究[J].人民论坛（上半月），2013（10）.

[3]应松年，袁曙宏.走向法治政府[M].北京：法律出版社，2001.

[4]杨松润.和谐社会建设中城管执法问题探究[D].南昌大学，2010.

[5]陈紫薇.论城管执法体制改革[D].南昌大学，2012.

[6]王春业.大众传媒与城管执法形象塑造[J].行政与管理，2012（6）.

责任编辑：王 缙