刍论私人档案的立法保护

刘雅菲

摘 要：对私人档案进行立法保护是一种国际化趋势。中国对私人档案的立法存在着所有权规定模糊、收集缺乏法律依据、开发利用规则的可操作性不高，以及法律规定过于原则性和笼统化等问题。立法要确立私人档案的法律地位、明确档案行政管理部门对私人档案的监管职责，要对私人档案所有权的归属与流转问题进行界定。对私人档案的立法要尽可能全面详尽，在形式上以专门立法为宜。

关键词：档案；私人档案；立法

中图分类号：D912.16 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）06-0295-02

对私人档案立法保护是一种国际化趋势，被认为是当今世界任何文明政府义不容辞的职责。长久以来，在中国无论是档案理论研究，或是档案管理实践，都把私人档案排除在主流档案资源之外，特别是针对性立法的缺位与不健全，使得对私人档案的收集、保存、利用等游离于法律规制之外。随着社会主义市场经济体制改革的深入和多种所有制经济的共同发展，私人档案的价值逐渐凸显，于是通过立法将私人档案的生成、收集、保管、利用等纳入法制化轨道就有了必要性和紧迫性。

一、私人档案立法保护的国际化趋势

私人档案是指由私人或者私人机构以及其他非公有组织在生产、生活与社会活动中形成的，或者依据法律获得的所有权归私人所有的档案资料。第二次世界大战之后，随着经济的复苏与社会的发展，许多国家在档案实践中认识到，只有通过立法对私人档案作出法律意义的界定，明确私人档案的合法财产性质，才能使私人档案被完整保存和传袭，其蕴藏的历史、文化、社会价值才不会减损和灭失。

私人档案在法国档案资源体系中占有较大比重，这从客观上推动了法国对私人档案的立法保护。法国在1979年颁布的档案法用了专门章节和一半以上的条款对私人档案作了规定，涉及私人档案的收集、登记、鉴定、转让、出售、销毁、出口、利用等内容。按照规定，法国政府对具有历史价值的私人档案可采取下列保护措施：对作为历史档案的私人档案的登记开展永久监督，禁止销毁和出口；政府对出售的私人档案有优先购买权；政府对出口的私人档案拥有重新占有权；国家对出口国外的私人档案有缩微照相的权利。

意大利是西欧第一个以立法形式明确政府对私人档案负有监管职能的国家，政府在全国设立了9个管理私人档案的组织机构。按照意大利在1963年颁布的《关于国家档案管理法令》的规定，具有重要价值的私人档案的鉴定由档案监督处处长负责，私人档案生成后其拥有者有义务向档案监督处登记，私人档案的寄存采取自愿原则，但是私人档案的转让必须事先向档案监督处通报并经许可，国家对私人档案有优先收购权。如果私人档案拥有者未能履行其保护档案的义务，档案监督处可以责令其将档案移交国家档案馆保存。

据报道，目前世界上对私人档案立法保护的国家达90余个。综观各国立法，有如下特点：其一，基于私人档案的所有权特点，以及生成、收集、保管、利用的固有规律，针对性的专门立法越来越多。其二，形成了从个人申报到国家登记、编目和监管的完整的法律体系。其三，立法突出利益平衡的理念，在保护私人档案所有者权益的同时，强调对私人档案的开发利用。其四，政府成立专门机构，赋予其承担监管私人档案的职责。

二、中国对私人档案立法保护的不足

中国于1987年颁布的《档案法》也没有对私人档案作出专门解释，对应的表述是“集体所有的和个人所有的档案”。总的评价，中国《档案法》及其配套法规对私人档案的规定是原则性和粗略化的，不全面、不详细，无法适应国家对私人档案管理的现实要求。

中国《档案法》没有明确私人档案所有权的归属，只是在第16条、第17条暗含私人档案归其所有者的规定。出于这种规定，档案馆对私人档案的收集主要采取征购、寄存、捐赠、收购等被动方式，而非征缴、上交等主动方式，是否向档案馆寄存、捐赔、出售私人档案完全取决于档案拥有者本人意愿，只有在保存私人档案的条件恶劣，或者其他原因有可能造成私人档案严重损毁和不安全的情况下，档案行政管理部门才能采取主动的干预措施。显然，这不利于档案馆对有重要价值的私人档案的主动性保护。

《档案法》第16条规定，档案所有者对有保存价值和应当保密的档案，应妥善保管。但是，什么样的私人档案具有“保存价值”？怎样做才是“妥善保管”等问题，法律没有明确规定，只能依据私人档案所有者的主观判断。《档案法》第16条还规定，档案馆可以在“保管条件恶劣”或者“档案严重损毁”、“档案不安全”的情况下行使干预权，但是对什么样的条件才算恶劣、档案损毁到什么程度才是嚴重损毁等问题的判断也没有清晰的法律依据，就使得档案馆在行使其对私人档案的干预权时往往步履维艰。

档案的价值在于开发利用。中国《档案法》第21条、第22条、第24条规定了对于集体所有、个人所有的档案，其拥有者享有优先使用权、公布权。除此之外，对私人档案的许可、转让、出售等利用问题再无更详尽的规定，而且从档案实践看，档案馆自行制订的对利用私人档案的限制性条件较多，可操作性不强，实际上是弱化了私人档案的社会价值。

《档案法》不可能将关于私人档案的所有问题都囊括其中，其贯彻落实需要相关法律制度的配合。但是，目前除了《档案法实施办法》之外，尚未有其他配套的法律法规，这使得私人档案管理中遇到的诸多问题得不到权威的、法定的解释，不仅使档案实践没有完善的法律依据，容易出现歧义，造成矛盾频发，也使私人档案所有者和档案行政管理部门难以正确把握法律界线，带来不确定性的法律风险隐患。

私人档案立法保护是社会主义市场经济发展之使然，是私人档案科学化管理的现实要求，有利于对私人档案的保护、利用与合理配置，有利于丰富完善国家档案资源体系。因应于私人档案立法的国际趋势，从国情出发，为私人档案立法已经成为中国档案工作领域亟待解决的课题。

三、关于私人档案立法保护的建议

从《档案法》第24条的规定可知，对于损毁、丢失或者擅自提供、抄录、公布、销毁国家所有的档案行为，县级以上档案行政管理部门可以给予责任人以行政处分，构成犯罪的，司法机关可以追究其刑事责任。但是，对于私人档案的责任追究问题，却没有明确规定。似乎给人们的印象是，如果被侵害的对象是私人档案，则责任人可以不被追责。这实际上是私人档案与国有档案法律地位不平等的体现。对私人档案立法，首先应将其法律地位与国有档案同等对待，确立私人档案所有权的平等保护原则，使所有者的权益得到公平合法保障。

私人档案立法应明确国家档案行政管理部门对私人档案的监控权利和监控职责。一方面，由于私人档案所有权的归属不同于国有档案，因此不可能照搬对国有档案的管理办法与管理模式。另一方面，由于私人档案涉及国家和公共利益，所以又不能任由所有者对私人档案进行不受约束的处分。按照《档案法》第6条的规定，县级以上档案部门负有包括对私人档案工作在内的监督和指导的权利，但是现实的情况是，由于法律没有规定档案行政管理部门监督指导私人档案的方法、程序、内容，就使得相当多的私人档案的形成、保管、利用得不到有效的监管。

中国《档案法》对私人档案所有权的归属问题虽有涉及，但是表述模糊，不利于档案所有者对其权利的行使，也不利于档案行政管理部门对私人档案的监管。私人档案立法不仅要明确其所有权的归属，而且要清晰界定私人档案在寄存、捐赠、征购、继承、代管等情形下的所有权流转问题，还要对私人档案所有者享有的法定权利进行全面规定，包括占有权、使用权、收益权、处分权等。

对私人档案的立法要注重规范的可操作性，使申报登记、保管、接收、利用、出境、公布、销毁等每个环节都有法可依。从中国立法现状分析，为了提高可操作性，还应着重加强下面两个问题的立法：其一，私人档案的价值评价。到目前为止，中国对私人档案价值的鉴定既无法定标准和程序，也无相关的鉴定机构，这就给国家在收购私人档案时的经费预算造成困难。其二，必要的法律救济措施。一方面对侵犯私人档案所有权的行为要给予必要的法律制裁。另一方面要建立經济补偿机制，对于国家征购、收购的私人档案，档案行政管理部门应向原私人档案所有者给予合理的经济补偿。

许多国家除了在综合性档案立法中对私人档案的管理进行规定外，鉴于私人档案涉及的法律关系复杂，以及在形成、保管、利用等方面的特殊性，还制订有专门的法律法规，从而形成完整的法律体系。中国《档案法》对私人档案的规定较为零散和原则，尚未有全面的具有针对性的法规，所以建议在《档案法》中设置专门的章节就私人档案问题作出规定，或者根据《档案法》的原则性要求，制订专门的私人档案行政管理条例或者司法解释。

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[责任编辑 魏 杰]