浅析乡镇政府在农村公共产品供给中存在的问题

林岚

浅析乡镇政府在农村公共产品供给中存在的问题

林岚

随着时代的不断进步与发展，有效解决农村公共产品供给问题越来越成为乡镇政府的首要任务。由于农村经济社会的不断发展，农村公共产品供给不足的矛盾日益突出。作为整个国家政权基石的乡镇政府，它不仅是我国行政体系在农村承担责任最大的一级政权，而且是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，除此之外，它也是农村公共产品的主要提供者。因此，乡镇政府在农村公共产品供给中的作用不容忽视，我们必须解决好农村公共产品供给中存在的问题，切实发挥好乡镇政府的作用，进而促进农村经济的快速发展。

乡镇政府 公共产品

农村公共产品是农村社会经济发展的重要基础，有效的农村公共产品供给能够提高农业的生产力水平和农民的生活水平。同时，农村公共产品是公共产品的一个组成部分，除了具有公共产品的一般共性(非排他性、非竞争性)外，还具有其特殊性。

一、当前乡镇政府在农村公共产品供给中存在的问题及原因分析

（一）农村公共产品供给中的问题

1.农村义务教育问题突出。

“教育是事业，事业的成功在于奉献；教育是科学，科学的探索在于求真；教育是艺术，艺术的生命在于创新。”我国法律明确规定各个地方必须实行九年义务教育，其中家庭经济困难的学生均可享受“两免一补”的政策，此举大大减轻了农民的负担，同时，也降低了辍学率，但为了更好、更多地提高广大农村人口的素质，其义务教育问题也日益凸显，主要表现在以下几个方面：

首先，学校逐步被合并且硬件设施落后。随着科技的飞速发展，要想使教育更上一层楼，学校必须将教学的基本设施配备齐全，方可为培养素质人才奠定基础，因此，教育问题成为当下最关键的问题，也是最需要解决的问题。

其次，师资力量薄弱。教师素质是关键，即老师要想教育学生，最主要的是老师要起到模范作用，现实中很多老师存在迟到早退现象。另一方面，由于教师年轻，教学经验不足，大部分时间是在与学生互动，这是好事，但是时间久了，学生觉得上课就像是在做游戏一样，最终学到的知识很少，对学习的兴趣日减，辍学率提高。因此，升学率问题日益凸显。

农村基础设施的建设包括很多方面，随着经济实力的提升以及综合实力的提升，该建设所包含的项目也越来越多。总体来说，目前道路建设以及水利建设仍为农业基础设施建设的首要任务。

一方面，农业基础设施中的道路建设包括村村通柏油路、户户门前为油路等项目。对于村村通柏油路，各地区相对来说做得比较好。另一方面，水利建设项目不仅包括农田灌溉用水，而且包括村民生活用水，这两者是关键的用水项目。现阶段不同村庄的农田灌溉用水处于紧缺与浪费并存的状态。与此同时，村民在灌溉农田时经常处于排长队状态，其主要原因在于最基本的农田水利设施不够齐备，且总体数量严重不足，处于供不应求的状态。

3.农村社会保障“双低”现象较为明显。

十八大提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。就农村社会保障的内容概括来说，主要包括农村社会养老保险、社会福利、合作医疗等基本内容。当今乡镇各村的社会保障项目很少，主要集中于养老保障和合作医疗两个方面，且其呈现出“双低”的特征，即养老保障水平低和覆盖率低。另外，新型农村合作医疗，即“新农合”，主要是以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

（二）农村公共产品供给问题的原因分析

乡镇政府作为农村公共产品供给的重要主体，不仅要将其职责履行到位，而且要将其真正的作用发挥出来。本文主要从乡镇政府层面之上对农产品供给中存在的问题进行原因分析。

1.乡镇政府机构设置不合理。

随着农村税费的改革，乡镇政府的职能应不断向服务型政府转变，而转变是需要时间的，因其转变速度较慢，使得乡镇政府职能逐渐“泛化”，且“越位”现象较为严重。除此之外，随着现行制度的不断发展与改革，乡镇政府机构设置的模式仍然是以计划经济时期的部门设置为延续，保持着与上级政府机构的对口设置。而乡镇政府机构设置的不合理，间接地会影响乡镇的资金流转情况。

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2.供给主体单一化。

随着市场经济的不断进步与发展，乡镇政府职能依然受传统经济体制的影响，使得其职能转变较缓慢，而在农村公共产品供给中仍然充当着主体提供者的乡镇政府，不仅在公共产品供给中需要大量的资金支持，而且需要与上级政府及各部门进行合理协商，这使乡镇政府的供给方式存在很大缺陷。一方面，由于乡镇政府的财政本身就很缺乏，再加之受传统供给观念的影响，无疑给乡镇政府形成巨大的压力，同时，该镇政府也没有足够的财力与能力去为农民提供他们所需的公共产品。另一方面，乡镇政府的直接供给模式往往会造成供给的不足与低效，进而出现“政府失灵”的问题。除此之外，单一的供给主体，不仅给乡镇政府带来资金上的压力，而且使得市场缺乏竞争力，并形成垄断，同时，降低了资金的使用率以及农村公共产品的数量和质量的标准，最终导致负面影响，严重阻碍农村经济的发展。

3.供给运行机制的不完善。

农村公共产品供给的目的在于促进农村经济的发展，并为农民提供相应的福利。但由于我国现行的农村公共产品供给体制依然是在农村税费改革前的基础之上形成的，其基本供给模式仍然是“自上而下”的公共产品供给决策机制。“自上而下”的公共产品供给决策机制即政府主要从经济和社会总体发展出发，提出农村公共产品供给的相关内容、供给数量以及供给价格等，然后按照上级到下级逐级递减的模式进行分配，即“中央—省—市—县—乡镇—村—农户”的次序层层落实。由于执行链条较长，无疑会在执行过程中出现政策传达不到位等现象。

二、实现乡镇政府对农村公共产品有效供给的对策

乡镇政府机构的设置以及运转情况很大程度上影响着乡镇政府职能的实际执行效果，为了进一步防止乡镇机构改革出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”不良循环，本文主要从乡镇政府机构改革的方向着手，展开具体分析。

（一）加快乡镇政府机构改革

1.合理设置乡镇政府机构。

乡镇政府的机构设置一定要按照政府职能的定位出发，不仅要精简起不到真实作用的部门，而且要合理增设与农村公共产品供给相关的服务部门。即撤销与增设并存，进而使得乡镇政府的真实作用发挥出来。在进行改革过程中，要遵循“精简、高效、权责统一”的原则。

2.转变乡镇干部的管理理念。

随着社会的不断进步，乡镇干部的管理意识也随之发生改变，为了避免“官本位”现象的进一步恶化，作为乡镇政府的主力队员，即乡镇干部，应树立明确的管理理念，正确认识自身的位置，正确担当自身的责任，发挥好模范作用。而要想使乡镇干部的管理理念发生质的改变，需要乡镇政府为其提供相应的培训机会，通过培训，正确引导其做好本职工作。

（二）培养多元化的供给主体

1.充分发挥市场的作用。

伴随着市场经济的进步，乡镇政府作为农村公共产品供给的主体，在对农村准公共产品的提供过程中，可根据市场运行机制进行自主调节供给，乡镇政府只需要进行适当地引导与调整。始终遵循“谁投资，谁受益”的基本原则，并通过合同承包以及政府委托等方式，引导民营资本参与相关的生产经营。

2.正确引导第三部门的发展。

农村公共产品的第三部门供给是指提供公共产品的组织不以盈利为目的，通过社会慈善方式募集资金，组织成员非盈利服务来供给公共产品的一种方式。其主要包括非政府组织、各种志愿团体以及民间协会等。随着“服务型政府”口号的推出，大家也对第三部门的职责进行了相应的概括，认为第三部门的职责主要是“以志愿求公益”。因此，乡镇政府的主要任务是明确自身的职责，为第三部门的发展提供一个合适的发展空间。

（三）建立合理的农村公共产品供给机制

1.完善农村公共产品供给的需求决策机制。

乡镇政府首先应对其政务进行公开、透明化，让该地方农民有效参与公共产品决策机制，这不仅可以使政府部门更有利地了解农民的公共产品需求，而且更加明确哪些公共产品是农民需求最多的。然而，通过政务公开化，一方面可以使农民的需求表达有效且快速地传达到乡镇政府，另一方面可以使乡镇政府更加充分且具体的了解农民在公共产品上的真实需求。具体可以通过加强沟通以及推行乡镇政府公共产品供给决策公示制等方式，进而为完善农村公共产品供给的需求决策机制奠定坚实的基础。

2.实现“自上而下”与“自下而上”供给决策机制的合理应用。

现阶段，“自上而下”的公共产品供给决策机制仍然是我国农村公共产品供给的主流，但以政府的意志为转移的决策机制在很大程度上偏离了农民对公共产品的真正需求偏好，同时，在这种机制下农村公共产品供给的数量、种类以及质量等都是由上级政府指导的结果。而乡镇政府也不例外，依然存在着由上级指导供给的问题。虽然乡镇政府与农民联系密切，对农民的需求有更多的了解，但实际上乡镇政府在农村公共产品供给的提供上，扮演着公共产品决策者的角色，总是自行决定公共产品的种类、数量等，这就容易导致所提供的公共产品并非农民的需求。

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林 岚 山西大学政治与公共管理学院硕士研究生

（责编 张佳琪）