政治背景与政府决策关系——以我国碳减排政策为例

王婧晖

一、概念界定

公共政策的政治环境是指制定与实施具体政策时，可能面对的总的政治状态。它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级与阶层的结构分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况等。与此同时还应考虑国防环境，即制定实施公共政策时所依赖的军事、国防状态。本文将碳减排政策的政治背景界定为：国家间政治关系的总和，包括基本政治制度、政党制度、阶级与阶层的结构分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况等。

二、碳减排机制的政治背景

传统工业化进程的典型特征为要素投入，因此依靠碳基能源燃料导致了碳排放量呈几何级增长，成为全球变暖等自然环境问题的主导因素。为了实现可持续发展，人类面临着经济增长的重大转型。“低碳经济”通过制度引导和技术创新，减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放的同时不损害经济增长，实现经济社会环境均衡发展，改善人类赖以生存的自然生态环境，是对传统经济增长模式的深刻变革。因此，建立碳减排机制成为发展低碳经济的首要任务。

1.国际碳减排政治博弈格局转变。

维护和改善生存环境是整个人类的共同任务，清洁环境容量作为公共物品在使用上具有非竞争性和非排他性，因而碳减排机制各参与方在应对全球环境危机中存在着“非同性效应”，即利益关注点各异导致的合作态度差异。

国际上，碳减排博弈一直存在着的“两大阵营+三足鼎立”的利益格局开始转变，衍生出相互制衡的“四大阵营”激烈竞争的博弈格局。由于区域差异、利益取向、减排量和时机选择的差异，国际减排博弈中逐渐形成几个重要利益集团，欧盟和以美国为首的伞形国家之间就是否遵循《京都议定书》展开博弈，发达国家和发展中国家博弈焦点在于“共同但有区别的责任原则”还是“责任共担原则”。英、美、欧盟、日本近些年来出于自然、经济、政治环境的考虑不断加快低碳经济发展脚步，虽然小布什政府拒绝在《京都议定书》上签字，但是2009年6月美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》成为低碳发展的关键标志。一旦时机成熟完成立法程序，发达国家低碳政治格局将从“美国—欧日”演变成“美国+欧日”。

2.国际碳减排政治的图景。

国际碳减排机制强调全球范围内各个国家或经济体在减少碳排放问题上相互协调、相互合作，包括一系列框架公约、机构和协议在内的国际机制。目前气候变化的国际谈判主要是在《联合国气候变化框架公约》内进行，其中“共同但有区别的责任”原则影响着“马拉松式”碳减排谈判的博弈规则。在此框架下国际上目前为止进行了15次缔约方大会，最近的如2009年12月7日，哥本哈根全球气候变化国际峰会上，各国首脑激烈交锋最终以签署不具法律约束力的《哥本哈根协议》惨淡收场。发达国家承诺到2050年至少减排80%的中期目标，但是并未承诺短期的减排目标，此外技术、资金支持、发展中国家参与等问题都未达成显著共识。

3.国内碳减排政治背景。

20世纪70年代末以来，中国实现了从计划经济体制到市场主导型经济体制的变革，虽然经济实现了飞跃性的增长，但是环境意识一直很薄弱，“先污染，后治理”的观点一度是经济发展中的默认的观点。导致碳排量过高的因素主要有如下几点：（1）人口众多，净增量大；（2）城市化进程不断加快，导致汽车使用量、城市污水排放量等迅速增长；（3）产业结构畸形，重工业占据主导地位，能源需求规模巨大且排污排废量不断增长，而能源需求中以煤为主的能源供应结构短时间内难以得到改善；（4）综合决策机制尚未建立。历史上国务院环境保护委员会以及现在的全国人大环境委员会及全国政协人口、资源与环境委员会对于有关部门、地方的环境发展问题协调及解决做了大量工作，但长期的部门分隔决策及整体与局部利益一直难以理顺，导致政策失败。

三、碳减排政治格局对我国碳减排政策的影响

1.国际环境影响着公共政策的价值选择。

当代世界和平与发展主题要求各国政府应当将主要的精力集中在经济建设上，但是合理的多极化世界格局还没有完全建立起来，在制定政策时既要维护本国国家利益，又要反对霸权主义和强权政治。

气候变化问题解决涉及全球，与各个国家的利益息息相关，而国际气候谈判实际上已成为发达国家之间、发达国家与发展中国家之间针对利益的较量和博弈。美国作为全球温室气体排放量最大的国家，由于经济过度依赖廉价的碳基能源，政府认为碳减排将会对经济造成负面影响而明确拒绝确定减排的定量目标，也反对向发展中国家转移技术和提供资金，于2001年拒绝批准《京都议定书》。随后奥巴马政府为了减少化石能源依赖，大力发展清洁能源技术，并试图将技术研发成本转嫁给发展中国家：2009年6月26日，美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》，规定“美国政府有权对因拒绝减排而获得竞争优势的国家的出口产品征收‘碳关税’”，迫使发展中国家加入节能减排行列，借此机会向其出售环保技术而获利。

根据IEA“参考情景”预测，到2030年世界能源需求增长50%中将有40%由中、印两国需求导致，且由于碳排放增长最快，届时中国将作为世界第二大二氧化碳排放国。如果不能有效化解减排的国际压力，中国国际地位将会极其被动。一旦美国和欧盟联合形成“低碳经济圈”导致全球行业标准更替，针对我国工业出口产品设置更为苛刻的绿色壁垒，将极大削弱中国工业出口产品竞争力，造成严重的经济损失。然而这并不意味着中国要独揽减排的义务与责任。无论从历史还是现实的角度出发，发达国家历史碳排量积累和人均碳排量都远远高于发展中国家，应该对全球气候灾变负主要责任。为此，在气候变化谈判过程中，中国的立场是旗帜鲜明的。中国始终坚持在《公约》的框架下进行国际气候谈判，主张历史、公平地确定各方应承担的责任和义务，要求西方国家注重发展中国家的发展权，坚持《公约》确立的“共同但有区别责任”的原则；同时作为一个负责任的大国，中国近几年来也采取积极的应对气候变化措施，率先开展节能减排行动，并将应对气候变化列入了国家发展战略和行动计划。

2.国际环境影响公共政策的途径选择。

世界政治格局使得国家间一方面选择加强国际合作的政策途径，通过双边、多边参与合作壮大自己；另一方面利用已有的国际规则，依靠实力参与竞争，在竞争中壮大自己。

气候变化成为20世纪后期最为重要的国际事件之一，气候的全球联动性、稀缺性、公共性要求世界各国都要为减缓气候变化做出贡献，然而如何减少温室气体排放，各国分别应承担多少义务依然是各国之间争论的焦点。然而不论世界各国在“碳减排”方面存在多少分歧，如果出现世界各国竞争性的碳排放，那么对于世界将是灾难性的结果。纵然在哥本哈根气候峰会上以“77国+中国”为代表的发展中国家集团和以美国为代表的发达国家“伞形”集团，在各方减排原则、减排份额、减排资金技术援助等核心问题上“火药味”十足，但是无可否认的是碳减排是人类共同需要面对的问题，是无法依靠一个或者几个国家解决的，国际合作依然是必然且唯一的选择。在此认识基础上，中国除了参与全球合作之外还加强双边和多边气候变化合作。2005年7月，中国、美国、日本、印度、澳大利亚和韩国共同发表了《亚太清洁发展与气候新伙伴计划意向声明》，其实质是联合技术研究与开发的协定，适应我国对技术转让的需求。2005年9月，中国和欧盟发表了《气候变化联合宣言》，确定中欧将在低碳技术的开发、应用和转让方面加强务实合作，以提高能源效率，促进低碳经济。2009年2月温家宝总理也强调中国愿意加强“在节能减排、低碳经济、环保技术上的国际合作”。

另一方面，中国已经认识到低碳经济发展已成为一个国家最重要的支柱和新的增长点，作为一场社会变革再也不能以一种完全渐进式的慢转型姿态作为发展路径。“十二五”国家应对气候变化的科技发展专项规划明确提出：一是不仅要进一步为气候变化谈判提供技术支撑、维护国家利益，也要促进国内产业发展和推动经济持续发展；二是要提升我国应对气候变化的基础研究，推动相关技术的推广和产业化应用；三是要支撑国家节能减排、调整经济结构等当前重点任务，引领未来绿色低碳技术和绿色产业的发展。

3.国内政治背景对政碳减排政策的影响。

政治背景决定公共政策的政治性质。一国政治生活中最根本的方面是不同阶级、阶层、政党、利益群体与国家公权力的关系。当公权力掌握在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益。联合国环境与发展委员会1978年发布报告《我们共同的未来》，可持续发展概念随之引入中国，在一定程度上推动各种经济开发项目对环境的关注，环境保护成为人民根本利益的重要体现。中国已经把应对气候变化列入了国家发展战略和行动计划，在“十一五”期间制定了应对气候变化的国家方案，规划明确提出：到2010年中国的能源使用效率将在2005年基础上提高20%。“十二五”规划突出体现统筹兼顾、创新驱动、绿色增长、共建共享的原则，发展绿色和低碳经济被确定为八大重点内容之一。

政治环境决定公共政策的合法化程度。一项好的公共政策必须是合法的，其合法化程度是由整个社会的法制状况决定的。法律健全、依法治国、依法行政的国家中，公共政策才能顺利地贯彻与执行。中国的减碳问题很大程度上需要政府的直接调整和干预，近几年来环保部四次“环保风暴”也主要依靠现有法规制度框架内的行政手段。2005年1月18日，为维护《中华人民共和国环境影响评价法》的严肃性，国家环保总局在京宣布停建金沙江溪洛渡水电站等13个省市的30家大型企业未经环保审批的违法开工项目，并指出要严肃环保法律法规，严格环境准入，彻底遏制低水平重复建设和无序建设，并以被叫停的项目单位最终接受处罚告终。

政治环境决定公共政策的民主化程度。政治生活的核心问题是政治制度的民主化。政策的制定与实施是实现社会公正、自由的途径，而非维护少数特权阶层利益的工具。在第一次“环评风暴后”，信息公开、公众知情权和听证会等越来越多地为大众所接受，公众的环保意识也通过这次风暴得到了普及和提升。在社会的强烈呼吁下，2005年11月，国家环境保护总局出台了《推进公众参与环境影响评价办法（征求意见稿）》，对推动中国公众参与环保的行动具有里程碑式的意义。

四、我国碳减排政策应对

1.以国家利益为出发点，将国家发展与国际责任相结合。

中国是最大的发展中国家，同时又是世界上最大的温室气体排放国，面临着巨大的国际社会减排压力和挑战。然而中国目前工业化城市化进程尚未完成，产业结构不合理、碳基能源消费增长过快的局面仍将长期存在。即便采取积极的减排措施，其效果也要在2030年见效，这无疑会导致在日后的碳减排国际谈判中中国承受更大的国际压力。然而挑战的背后是巨大的机遇，低碳经济的部署不但可以规避发达国家的“绿色贸易壁垒”，稳定外需，还可以推动我国产业结构和能源结构调整，实现经济发展模式转型，从而提升我国国际地位。

我国面临着发展经济和减缓碳排放增长的双重压力，在应对气候变化问题时既要做出力所能及的减排承诺，又要争取未来经济发展空间。中国可将国际责任、争取碳排放空间的话语权与自身的可持续发展结合起来，自主设定符合特定发展阶段的减排路径。中国碳减排路径将经历三个阶段：（1）以“低碳化”为主要政策取向，自主实施减排而不受强制束缚，达到逐步降低单位GDP碳排放强度的目的；（2）考虑到国际压力，将减排与制度建设相结合，考虑在一定条件下承担强制性的减排目标；（3）随着减排技术提升，逐步将降低碳排放绝对量与调整结构、转型经济发展方式并轨，实施强制减排机制。我国目前已进入了阶段一的实施，于2010年10月发布了《中国碳减排标准》，是参照国际规则自主制定的首个完整的自愿碳减排标准体系，该体系包括碳减排技术标准、碳交易标准、登记注册核销流程、调解与仲裁规则等内容。

2.国际合作与自我提升相结合。

国际气候合作已然成为复杂的国际政治经济博弈，其实质是国家间在应对气候变化与争夺发展空间上的较量与妥协。虽然国际合作是降低全球碳排放，应对气候灾变的唯一途径，但是现阶段来说全球碳减排推进状态依然缓慢，国际合作的前景依然不明朗。

我国目前应立足于转变经济增长方式，大力支持减排技术研发，实现资源节约型和环境友好型社会，在碳减排国际博弈中夺得更多的话语权。

首先，优化产业结构，发展低碳产业。提高“高碳”产业准入门槛，避免造成历史性损害；调整结构，推进产业和产品向利润曲线两端延伸，如形成生态设计自主知识产权和品牌与营销网络；发展高新技术和现代服务业，降低传统单位GDP碳排放强度。

其次，大力扶持新能源及可再生能源开发利用。依靠技术进步逐步降低利用成本；加快研发技术和设备更替，推进第四代核能技术研发和产业化；提升可再生能源在能源消耗中的比例。

最后，重视低碳技术的研发和技术储备。设计我国低碳发展技术路线图，逐步建立节能和能效、洁净煤和清洁能源、新能源和可再生能源以及自然碳汇等多元化低碳技术体系；加快对燃煤高效发电技术、COZ捕获与封存，高性能电力存储等技术研发，形成技术储备，为低碳经济提供强有力的技术支撑。

3.理清政府角色，完善法律制度，因地制宜制定政策。

首先，集权社会中政府行为决策性强、政策性强、调控性强、专政性强、执行力强，中国目前能源消耗现状及经济增长方式短期内难以扭转，碳减排问题很大程度上需要政府的直接调整和干预，为此我国生态环境保护主要以行政手段为主导。然而，低碳经济发展仍应当按照市场规律进行，政府应当用市场化的方式和经济手段来推进低碳经济的发展。政府应该定位在政策指引、服务性政府、有限政府、依法行政的范围之内。低碳经济作为一种经济发展模式，依然需要法律的规范实施。

其次，由于低碳经济发展有很强的政策作用，因此在与国营企业的竞争中民营企业往往被排除在外。国企倾向于规模扩张而在技术创新和制度创新的领域往往是低效和迟钝的，而民营企业在技术创新行业敢于冒险、管理灵活、先行先试，相比之下低碳技术行业更应注重民营企业在其中发挥的作用。政府在管理中最好只充当投资人角色，通过法律政策给予民营企业充分支持和保护。

再次，城市和农村应同时纳入到低碳发展规划中。城市郊区碳排放不容小觑，污染向农村转移早已成为事实，而清洁能源采集也更适用于地广人稀的农村。因此，农村不仅仅是输送能源的基地，也是发展低碳经济的优势地区。

作为最大的发展中国家，中国面临来自低碳经济发展的机遇和挑战，正以积极的态度迎接低碳经济时代的到来。低碳经济的发展是中国谋求未来经济地位，争夺国际话语权的重要突破口，在纷繁复杂的国际碳政治格局下抓住机遇，理清思路，为本国利益谋求发展的同时争取更高的国际政治地位。

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