实施水权转换创造工农业双赢以新疆哈密地区为例

白黎东

（新疆社会科学院 经济研究所 新疆 乌鲁木齐 830011）

地州经济社会

实施水权转换创造工农业双赢以新疆哈密地区为例

白黎东

（新疆社会科学院 经济研究所 新疆 乌鲁木齐 830011）

新疆哈密地区是一个资源性缺水的地区，一直以来用水遵循总量控制和定额管理制。在总量控制的刚性约束下，如何调整行业用水结构，把有限的水资源引导到高效益的行业中去，同时又能保证哈密地区的生活用水、农业生产用水，一直是哈密地区水资源管理工作探索的热点。水权转换工作的开展，为哈密地区水资源管理工作开拓了新的思路，为解决哈密地区水资源供需矛盾找到了新的途径。

哈密地区 水权转换 工农业 双赢

新疆哈密地区地域辽阔，光热资源丰富，区域内蕴藏有丰富的煤、铁、铜等矿产资源，针对这一特点，新疆维吾尔自治区党委、人民政府决定抓住国家实施“西电东输”战略机遇，实施优势资源转换战略，建设哈密煤电化基地，形成西北750KV电网的支撑电源，为新疆电力工业的发展奠定基础，全面推进哈密新型工业化建设。

哈密又是一个水资源极其缺乏的地区，一直以来用水遵循总量控制和定额管理制。在总量控制的刚性约束下，如何调整行业用水结构，把有限的水资源引导到高效益的行业中去，同时又能保证哈密地区的生活用水、农业生产用水，一直是哈密地区水资源管理工作探索的热点。水权转换工作的开展，为哈密地区水资源管理工作开拓了新的思路，为解决哈密地区水资源供需矛盾找到了新的途径。

一、新疆哈密地区水资源的基本情况及开发利用存在的问题

1.河流分散，利用难度大。哈密地区是一个封闭的内陆盆地，其特殊的地理地貌使得仅有极少量的温湿气流通过的盆地北部形成降水，山区降水和冰雪融水是盆地水资源的唯一补给源。河流均发源于天山山脉，虽然河流众多，但大多数河流产流面积小，流程短，水资源匮乏，哈密年径流量大于0.1亿M3的河流仅有15条，水资源的开发利用难度大，水资源利用效率不高，水资源供需矛盾十分突出，成为制约哈密地区农业增效、农民增收的瓶颈。

2.径流年内分配不均，缺少控制性工程，春旱严重。哈密地区径流年际变化小，但径流年内分配极不均匀，春季水量小（3～5月），占年水量的10%～15%，夏季（6～8月），占年水量的60%～70%，秋冬季（9～12月），占年水量的20%～25%。连续最大4个月（6～9月）月降水量占年降水量的60%～70%，由于缺乏足够的调蓄库容，每年春季，灌溉水量严重不足，目前灌区通过多提地下水来部分缓解春旱，但这就客观上造成了部分区域地下水的超采现象。

3.水资源短缺、时空分布不均，供需矛盾突出。区域内人均水资源总量仅为2367M3，远远低于自治区人均占有水资源量，尤其是哈密市人均占有水资源量只有1500M3。按现有人口增长速度和工业化、城市化进程，城市、工业用水量将呈大幅度增长趋势，预计到2010年全区人均水资源量降至2 117M3，其中哈密市降至1319M3，低于国际公认的1700M3的警戒线。

哈密地区具有丰富的矿产资源，工业为地区经济的主导产业。哈密地区矿产资源主要分布于山南的哈密市三道岭——沙尔湖——大南湖——野马泉一带，但该区域水资源量较小，并且由于天山阻隔，山南、山北水资源不能统一调配，从而形成水资源开发强度区域差异性较大。目前山北水资源开发利用率较低，而山南水资源开发利用率很高，为维持经济发展大量开采地下水，现状地下水已经严重超采，哈密市已呈资源性缺水，新增重点工业（煤电化基地、土屋铜矿等）规划用水量还将大幅度增加。按照现状供水量及供水结构，城市、工业可供水量缺口很大，水资源供需矛盾将十分突出。

4.水资源利用效率偏低，地下水局部超采。农业灌溉用水比例偏高，占总用水量的90%，用水结构不合理。灌溉定额偏高，灌溉定额在800M3/亩以上，部分山区超过1200M3/亩；工业用水重复利用率仅为46%，低于全国52%的平均水平；城市供水体系不完善，基础设施薄弱，城市建成区管网覆盖率仅为75%，跑冒滴漏现象严重，节水型用水器具普及率低。

哈密市生产和生活集中区地下水开采强度很高，城市及周边区域地下水水位每年以0.4M的速度持续下降，并在西郊工业、农业集中区形成直径23KM的降落漏斗，中心水位下降速度高达1.7M。全区坎儿井由1943年的495条减少到目前的197条，且坎儿井出水量逐年减少，濒临衰竭。

5.水资源管理水平较低。哈密地区地表水、地下水，城市与乡村，供水与排水，治污与回用各环节仍由各部门分割管理，未能形成水务一体化管理体制。在机制建设方面，水资源产权不明晰，市场机制不完善，水资源管理落后，用水效率和用水效益较差；在制度建设方面，围绕总量控制制定定额管理、水资源论证与取水许可、水功能区划与排污口设置三大主线的水资源管理制度体系尚不完善，以法律、经济、行政手段促进节水的制度措施有待整合；在人才培训上，专业技术人员比例较低，有待进一步培训提高；在水资源监测方面，现状用水、排水监测工作薄弱，对水资源取、用、排全过程使用情况不能全面掌握；在科研方面，水资源规划、保护工作因资金问题，目前尚未开展或开展深度不够，科研已远远不能满足水资源管理工作的需要，更不能适应实时监测、管理的需要。

二、水权转换的实践与启示

水资源大量被农业使用，工业发展缺乏有效的水资源作支撑，如何破解这个难题，先进地区的做法是实施水使用权的转换，企业投资节水，将节约水的使用权让渡给企业。

1.思路。原水利部汪恕诚部长提出的水权水市场理论为解决水资源缺乏和矛盾提供了理论基础。在此基础上，哈密地区提出“投资节水，转让水权”的新思路。在确保生活用水、粮食安全和基本生态用水的前提下，改变现有水资源利用格局，引导水资源向高效益、高效率方向转移，通过实施水权转换，农业节水支持工业和城市发展，工业发展反哺农业，由建设项目业主单位投资，水行政主管部门组织实施节水改造工程，将农业节余的水量有偿转换给工业。

2.做法。一是成立机构。由政府及发改委、水利、经贸等部门组成了水权有偿转换试点工作协调小组，地区分管副专员任组长。水权转换办公室设在水利局，具体负责水权转换的各项实施工作。二是调度权统一集中。灌区调度权水量统一集中在地区水行政主管部门，宏观调控水资源的合理调配。三是农民享有的水使用权不变。水管单位行使农业灌溉的水资源管理经营权，同时，枯水季节农牧业仍然享有水权优先使用权。四是分期实施，由点及面。批准水权有偿转换试点项目，水权转换从试点向面上逐步稳妥展开。五是吸引多方资金，积极参与水权转换。可采取政府先期投入，企业主动参股的形式，成立水务有限公司。形成“经营、蓄水、供水”一条龙服务。使水权转换形成“政府宏观调控，农业综合节水，水权有偿转换，工业高效用水，企业参与服务”的水资源利用模式。六是制定水权转换各类法律法规。明确出让方和受让方的责、权、利，使水权转换工作有章可循，规范管理。同时加强水权转换的立法工作。

3.成效。水权转换实践证明，实施以节水改造工程推进水权转换制度改革可以产生显著的经济效益、社会效益和生态效益。水权转换是建立地方水权制度，提高水资源利用效率和效益的重点。一是为重大工业项目提供了用水；二是拓宽了水利工程建设融资渠道；三是减少了渗漏，水资源使用效率大幅度提高；四是降低了农民水费支出，水流速度增大，节省了灌溉时间，缩短了灌溉周期；五是优化了用水结构，提高了水资源利用效益；六是取得了良好的生态效益；七是推进了灌区水权制度改革，推行农民参与用水管理；八是支持了现代农业发展。

4.水权转换对哈密地区的启示。启示之一：水权转让已成为我国许多地区社会经济发展的必然选择。随着经济的快速增长，水资源已难以支持社会经济的快速发展。水资源短缺已经成为社会经济发展最重要的制约因素。这就迫使人们不得不通过水资源的优化配置来提高用水效率与效益。水权转让方式也就成为社会经济发展的必然选择。

启示之二：水市场是一个准市场，水权转让应实行政府宏观调控和市场调节相结合的办法，不能完全由市场调节。由于缺乏有效的宏观调控，我国个别地方的水权转让已经出现了损害第三方利益的情况。在水权转让过程中要加强宏观调控，水权出让方和受让方进行平等友好的协商。

启示之三：要做好水权转让工作，节约用水至关重要。在水资源短缺的情况下，所转让的水权必须是通过厉行节约获得的水权才有可能转让。否则，原有用户不节水或节水较少，新用户又大量增加用水，这种情况下的水权转让只会加剧当地水资源的紧张状况，造成事与愿违的结果。所以，必须狠抓节水工程的落实。

启示之四：通过水权转让，提高水资源的利用效率与效益，实现水资源的可持续利用，将成为水资源紧缺地区水利工作者的一项十分重要的任务。

启示之五：从流域的角度明确各区域的初始水权是水权转让工作的前提。明晰水权是水权管理的重要环节，如果一个流域内的各地区水权不明确，且没有进行初始水权分配，这个流域的水权转让工作将会遇到极大的困难，即便勉强实行，也会引起种种矛盾甚至利益冲突。因此，无论流域大小，都必须先进行初始水权分配，然后才有可能开展水权转让工作。

启示之六：水权转让需要因地制宜，大胆实践。水权转让是我国水资源紧缺及社会经济发展到一定阶段的必然产物，尽管相关的法律规章还近于空白，但只要有利于当地社会经济的发展，就应该去大胆地实践。

启示之七：水权理论需要广泛宣传。正确的理论一旦被人们所掌握，将会转化成巨大的生产力。

三、哈密地区工业解渴之道——水权转换

水权转换是在水资源供需矛盾极其突出的背景下提出来的。水权转换盘活了现有水资源存量，在用水总量不增加的情况下，引导水资源向经济效益高的方向转化，工业项目通过建设灌区节水改造工程获得了水资源使用权，有了水资源保障，从而获得了今后工业产品的高额利润机会。

哈密地区是一个水资源极其缺乏的地区，随着经济社会的快速发展，水资源供需矛盾愈来愈突出，区域争水、行业争水矛盾不断。长期以来，由于没有明确的水权界定，用水管理措施相对滞后，现有用水分配模式已经不适应经济社会发展的需要，生活、生产和生态争水，城乡争水，行业争水的矛盾十分突出。开展山南水库水量分配研究，对现状用水进行全面分析和评估，对生态环境用水、城市用水、工业用水以及灌区农业生产用水等进行初始水权划分，并实行水权有偿转换探索，达到水资源合理配置、高效利用的目的，对节水型社会建设将起到重要作用。

哈密地区节水型社会建设，要把水权制度改革和水权转换作为创新点，通过水权改革和转换，破解哈密地区的水资源制约瓶颈。特别是要通过水权转换，解决工业园区发展的用水需要。节水办要率先在制度建设上走在前面，要借鉴其他地方的经验，制定《哈密地区水权管理办法》，指导全区水权转换工作。各县市、各灌区要结合各自实际，制定水权分配和转换办法或规划，为全地区水权制度实施积累经验。同时，对水权转让办法的内容作具体说明，包括什么是水权，初始水权的确定、水权分配原则、水权转让形式、转换程序、转让费的计算、资金和工程管理等。

1.调整农业种植结构。在已实现渠系衬砌的水权转换工程农业区域，要在农民节省水费的基础上，通过种植业结构的科学调整，进一步增加农民收入。对粮、经、草的种植比例进行科学调整，增加产值高、经济价值高、耗水低的经济作物和优质、专用、无公害的水果、蔬菜的比例。建立无公害水果生产基地和优质蔬菜生产基地，使农产品呈多样化、多层次、优质化，让农民的收入进一步提高。这不仅有利于节约用水，而且对解决“三农”问题、促进社会和谐稳定和地区经济持续、快速、健康发展都起着重要作用。

2.大力发展设施农业。设施农业属于高投入、高产出，资金、技术、劳动力密集型的产业，它是利用人工建造的塑料大棚、玻璃温室、日光温室、连栋温室、智能温室和喷灌、滴灌、微灌等先进高效节水设施，使传统农业逐步摆脱自然条件的束缚，走向现代工厂化农业生产的必由之路，同时也是农产品打破传统农业的季节性，实现农产品的反季节上市，进一步满足多元化、多层次消费需求的有效方法。

设施农业与其他节水工程相比较具有以下三方面优势：一是节水效率更高。与传统的灌溉方式相比，渠道防渗可节水20%～30%，而设施农业采用的喷灌技术可节水50%以上，滴灌和微灌技术可节水60%～70%，节水效率更高，可以确保水权转换的节水效果。二是设施农业可以减轻劳动强度，提高劳动生产率，并提高作物产量和品质，大幅度提高农民收入，促进农民增收致富。基于以上考虑，水权转换工程应当大力发展设施农业，实现水权转换区的农业现代化。设计模式为“政府引导面向市场，寻求经济增长点+龙头企业+与龙头企业相适应的种植结构+现代化的农业基础设施+掌握一定种植技术的、具有员工身份的农民队伍”，逐步形成企业基地加农户的生产模式，最终实现市场化、产业化、规模化和集约化。

3.政府引导和宏观调控。美国、澳大利亚的水权转换走的是完全市场化的路子，但从近年来的发展来看，他们对水资源管理是“收”的趋势，而不是“放”的趋势。在水资源这种战略资源矛盾凸显的时候，根据现阶段我国国情、民情也不允许将水权转换完全放到市场上，政府要发挥重要作用，要强调政府主导行为，并兼顾市场机制。政府主导主要体现在制定政策、监管市场、兼顾公平、和谐发展等方面。要特别强调政府引导与市场机制的配合、完善问题。同时，在水权转换中还应注重政府的宏观调控。流域的用水要实行县、市、乡、干支流、各行业、各控制断面等各个层次的总量控制，要在分配的水量指标内进行水权转换，不允许超指标进行水权转换。

4.节水工程与新增工业项目一一对应。水权转换工程实施的重点仍然以工程节水为主，优先考虑设施农业。农业节水转让要采用输水渠道节水与田间节水相结合，常规方式节水与高新技术节水相结合，以工程措施节水为主，鼓励发展设施农业，推行灌溉方式改变、种植结构调整等节水措施；要因地制宜，大力发展各种先进的大棚和智能温室，采用滴灌、微灌、喷灌等先进高效节水技术。要坚持“节水工程与新增工业项目一一对应”的原则，一个工业项目对应一个灌域或一片设施农业区，节水工程必须先于工业项目主体工程完成，据此制定相应的管理政策，保证管理措施到位。

5.严格控制高耗水、重污染工业项目参与水权转换。哈密地区水资源供需矛盾突出，尤其是地区生态环境脆弱，因此要严格控制上高耗水、重污染工业项目。对于高耗水、重污染的工业项目，应禁止其参与水权转换。

6.哈密地区水水权转让工作中可能存在的主要问题及其工作建议。哈密地区水权转让只是水资源优化配置的初步尝试，水权转让工作还将面临不少问题，比如：政策法规不健全，缺乏制度保障；对水权转让工作认识还未完全到位；基础研究工作薄弱。总之，水权转让是一项新工作，涉及面广，情况复杂，技术性和政策性强，工作难度大。目前，水权转让基础研究工作还很滞后，还不能完全适应水权转让工作的需要，如水权转让的条件、程序、方式、价格形成机制、年限等方面问题，尚需开展深入的研究。

结合外地实践情况及哈密地区实际，在建立水权交易制度时应重点抓好以下几点：

一是积极推进制度创新，尽早出台《哈密地区关于水权转让工作的指导意见》，加强对水权转让工作的宏观指导。水权理论在指导水资源优化配置、提高水资源利用效率和效益等方面起着越来越重要的作用。相对于水权转让的实践，水权水市场的制度建设滞后，必须积极推进制度创新，尽快建立适应地域特点，以水权水市场为重要手段的水资源配置制度。

二是强化水资源统一管理，稳步推进区域之间、区域内行业之间的水权转让，建立统一的水资源管理体制。

三是加强理论研究，尽快形成科学合理的水权转让价格机制。实施水权转让，应建立较为科学的“节水投入＋更新与运行维护支出（或经济、生态补偿）”的“两部制”定价模型，合理地确定水权转让价格。

四是建立水权转让、水价改革与供水管理体制改革的良性互动机制，以农业节水支持和促进工业的节水与发展，探索建立哈密特色“节水型社会”的多种实现途径。

五是水权转让协议是水权转让得以实施的重要法律文书，协议条款要规范，内容要全面，以利于实施。

[1] 甘昶春.2013～2014年新疆经济社会发展形势[M].乌鲁木齐：新疆人民出版总社，2013.

[2] 阿不都热扎克·铁木尔，刘仲康，董兆武.2013～2014年新疆经济社会发展形势分析与预测[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2013.

责任编辑：哈丽云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.19