从代课教师到“新代课”教师：对于农村教师问题的回顾与思考

朱启臻，田牧野

（中国农业大学 人文与发展学院，北京 100193）

中国的基础教育已经由“基本普及”转向“均衡发展”，其中最为重要标志就是提出城乡教育“均衡发展”，实现城乡教育“均衡发展”关键和难点在农村教育。近年来，国家为了推动农村教育发展投入了大量资金，逐渐缩小城乡教育经费投入与硬件设施建设差异，乡村教育环境得到进一步改善。但是制约乡村教育质量的最重要的师资因素，并没随着教育投入的增加而得到同步改善，从2006年开始，国家试图通过“特岗计划”来缓解农村师资困境，虽有成效，但是依然无法从根本上解决问题，反而出现了新的代课教师问题。针对乡村学校教师问题，中国农业大学“农村基础教育”课题组前往河南、河北等地对农村教育管理者、相关教师群体进行调研，就乡村的民办教师问题、代课教师问题及“特岗教师”问题进行了分析，试图为解决乡村教师问题提供一些参考。

一、农村代课教师问题的回顾

1.教育政策与制度变革

1980年前，农村教育的师资主体是民办教师。改革开放前，我国基础教育领域的基本指导思想是“穷国办大教育”，即充分利用现有资源，采取灵活多变的形式，扩大农村基础教育规模，吸纳大批农村学生就读，并且与当时农村集体化政策相结合。1956年1月，中央首次提出：“乡村小学基本上由农业生产合作社办理。”［1］1958年3月，教育部正式提出“两条腿走路”的方针，即提倡国家和群众办学并举，号召全民办学。这次决议使我国农村基础教育由县、乡和农民集体承办的体制基本形成［1］。

1971年《全国教育工作会议纪要》提出，要大力普及教育，争取在第四个五年计划期间，农村普及小学5年教育，有条件的地区普及6年教育；同时，农村基础教育管理权进一步下放，出现了“小学不出村、初中不出大队、高中不出公社”的现象［1］。在这样的情况下，农村学校需要大量的教师，而与此同时师范教育却不断压缩。1961年全国中等师范在校生为46.1 万人，而1962年至1972年平均每年在校生为20 万人，其中1967年到1972年平均每年在校生仅3 万人。而到1972年，全国仅中学在校生就达3 582.5 万人，教师严重不足，因此各级学校特别是农村学校只得将吸收民办教师作为补充师资的重要途径。1977年全国民办教师达到471.2 万人，占全国中小学教师数量的56%［2］。

改革开放后的1978年1月，中央要求各地应以相应数量的民办教师来补充公办教师的自然减员，之后，农村一部分优秀的民办中小学教师分批转为公办；1980年起国家开始整顿民办教师问题，1980年12月国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》作出部署：“国家每年安排一定的专用劳动指标，经过严格考核，将合格的民办教师分期分批转为公办教师。民办教师中的骨干更应早转。另外，师范院校每年都要招收一部分民办教师。通过上述措施，在几年内使民办教师比例降到30%以下。”［2］之后原国家教委下发通知，规定“于1987年1月1日起，停止民办教师的招收并将民办教师逐年转为公办”。因此，自1987年起农村中小学补充的非公办教师，通常被称为“代课教师”的性质也开始发生变化，由短期代课变成了长期顶编顶岗授课。1992年8月，国家教委、国家计委、人事部、财政部联合下发文件，明确提出了解决民办教师问题的著名的“关、转、招、辞、退”五字方针，标志着国家层面开始正式解决民办教师问题［3］。但是从20世纪80年代末起，代课教师作为民办教师的“新形式”其数量却呈现出迅速增加的趋势，从1987年的47.3 万人猛增到1997年的100.5 万人［4］。

1985年出台的《关于教育体制改革的决定》和1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》，提出基础教育由地方负责，分级管理的原则，农村义务教育经费开始由乡镇负担。1993年2月颁布的《中国教育改革与发展纲要》，明确提出到2000年，全国实现双基达标：在全国覆盖85%人口的地区基本普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲［1］；1994年分税制改革，提高了“国家能力”，但是造成了严重的地方财政危机，乡镇一级政府在教育经费方面严重不足，但是迫于“双基工程”的压力，不得不大量借债并雇佣了一大批乡村代课教师，由此产生了严重的农村教师工资拖欠和普九欠债等问题。

为了解决上述问题，2001年国家确立了“以县为主”的农村教育管理体制，县级政府成为提供教育经费投入的主体，同时在农村基础教育领域开始新一轮变革：农村学校的布局调整以及对代课教师的清退。2001年的《关于基础教育改革与发展的决定》中提出“要求坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员”标志着清退代课教师政策的提出。2006年3月27日教育部新闻发布会称：“2005年我国中小学代课教师约44.8 万人，分布在农村公办中小学的约30 万人。随着农村义务教育经费保障机制的完善，各地将通过优化教师资源配置，创新农村中小学教师补充机制，加大城镇教师支援农村教育力度和推进中小学布局结构调整等措施，确保农村学校合格教师的需求。可以预期，在很短时间内将把44.8 万代课人员全部清退。”［5］2010年1月21日，教育部宣布严禁聘用新的代课人员［6］，多个省市相继出台清退计划。截止到2012年，全国大部分省份都宣布解决了代课教师问题，旧代课教师自此退出了历史舞台。

2.农村旧代课教师问题产生的原因

（1）基层义务教育扩张的产物 回顾代课教师的历史，我们可以发现，代课教师的产生主要发生在基础教育管理权下放及义务教育扩展时期。民办教师群体产生于20世纪50年代，并在“文革”期间数量达到高峰，而此阶段是建国后基础教育第一次大扩张。1956年后国家号召群众办学，而“文化大革命”期间，直接提出了“小学不出村、初中不出大队、高中不出公社”的口号，据统计到1972年，全国中学由1965年的18 102 所猛增到92 966 所；在校中学生由 1965年的 933.8 万人，增加到 3 582.5 万人［2］。由此可见当时办学规模扩大之大，在这种背景下势必需要大量的教师。

而1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出了到20世纪末，基本普及义务教育的目标。为了完成普九任务以及应对激增的学龄儿童，农村地区不得不大量雇佣代课教师；而80年代末至90年代初，农村小学学制由五年变为六年，客观增加了对教师的需求，从而引起了80年代末至90年代农村代课老师激增的潮流，从1987年到1997年间，代课教师从47.3 万人猛增到100.5 万人［4］，十年间增加了一倍多。

（2）学龄儿童人数的变动影响了代课教师的需求20世纪世纪50年代至60年代正是我国人口高峰期，1949年至1957年的八年间，人口净增1.05 亿；而经过三年自然灾害后，补偿性生育使得我国人口激增，从1962年至1970年，8年净增人口1.57 亿，而在20世纪80年代至90年代间，随着60年代初“人口生育高峰”中出生的人口陆续进入生育年龄，使得我国人口又出现一个人口高峰期，1981 至1990年净增1.43 亿，平均年增长人口1 584 万，1990年总人口达到11.43 亿。三个人口高峰期出生人口的增加，直接导致了60年代至70年代、90年代学龄儿童人数的快速增长，从而增加了对教师人数的需求，对比民办教师与代课教师人数的变化，与此趋势基本吻合①。

（3）城乡区域差距问题是新代课教师产生的直接原因 中国存在着巨大的城乡差距和区域差距。相对于城市，农村经济、文化较为落后，农村地区对教师的需求很大，但却很难吸引人才，城乡经济和收入水平差距的不断拉大，导致大量的农村骨干教师流失。特别是在分税制改革后，相比城市乡镇财政空虚，大量农村公办教师流向城市或转岗，空缺的名额只能由代课教师顶岗。

（4）教育财政与管理体制问题 当前我国财政管理体制的基本特点是“财权上移，事权下放”，1994年分税制改革，提高了国家能力，但是却造成了严重的地方财政危机。地方政府为了减轻财政负担，不得不将财政压力转化为编制压力，严格控制编制。在编制约束下，以低价聘用代课教师成为农村学校应对教师短缺的必然选择［3］。2001年国家确立了“以县为主”的农村教育财政管理体制，试图依靠县级财政作为农村基础教育投入的主体，但是在地方财力薄弱的背景下效果杯水车薪［7］，农村教师编制很难增加；此外，严格、规范的教师准入制度的长期缺乏，也为农村代课教师群体的衍生打开了方便之门［3］。

总之，代课教师问题是在我国独特的国情以及特有的体制下产生的，代课教师现象反映的是农村教育资源与农村教育需求之间的巨大矛盾，即便以“提高教师水平”之名清退代课教师，农村教师缺口依然存在。而为了解决这个矛盾，“特岗计划”由此产生，甚至成为了当前解决农村教师短缺问题的主要措施。

二、从“特岗”教师到“新代课”教师

1.“特岗计划”的缘起

“特岗计划”是“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的简称，2006年教育部、财政部、原人事部、中央编办下发《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，标志着特岗计划开始正式实施。这项计划最初主要针对我国西部偏远地区，最开始在西部12 个省区和新疆“两基”攻坚县实施，2009年实施范围扩大到中部，近几年逐步扩大到东中西部22 个省、直辖市、自治区。

“特岗计划”的实施首先是为了补充农村偏远地区师资，据教育部提供的数据，2004年至2006年，全国约有10%的县连续三年未补充公办教师，农村教师队伍普遍缺编并超负荷运转［8］。我们调研的河南省X 市从2000年至2006年各个县区几乎没进新教师，教师出现了严重的断档，因此“特岗计划”主要目的是缓解农村教师紧缺和结构性矛盾，提高农村学校师资水平，同时此政策出台于2006年清退农村代课教师政策之后，也可以理解为是清退农村代课教师政策的承接措施；“特岗计划”另一个目的是为了解决大学生就业问题，2003年起大学扩招引起的大学生就业难问题开始凸显，给社会带来了巨大的压力，迫于此“特岗计划”、“村官计划”等政策作为缓解大学生就业压力的重要举措纷纷出台。

2.“特岗教师”群体现状

截止到2012年，近6年全国已招聘39.6 万余名特岗教师，到中西部1 000 多个县、3 万所农村学校任教，2013年计划为全国21 个省、直辖市、自治区招聘6 万名特岗教师，特岗教师群体已经在全国范围内初具规模。以我们调研的河南省X 市为例，河南省是从2009年开始招聘特岗教师，从2009年到2012年，X 市七个县四年招了1 932 个特岗教师，目前有462 名特岗教师三年后选择入编。那么，这些特岗教师群体的境遇到底如何呢？以下是一些具有一定代表性的访谈资料。

关于做特岗教师的动机，接受访谈的特岗教师表示主要是迫于就业压力，有的是因为其他就业路径失败只得考特岗教师；有的是考虑教师工作稳定；有的是因为离家近，避免四处奔波；也有的是把特岗教师作为一个跳板。

“我就是H 县本地的，1987年生人，现在工作第三年，当初工作不好找，之前先是考研，结果失败了，公务员也没考上，觉得先当老师，等以后学历高点了，再去考公务员之类的。来这之前，参加过很多考试，一直尝试更好的工作机会，只是碍于没能考取，暂时留在这里。参加工作以后，没有那么大精力再参加别的单位考试，现在的企事业单位报名、考试等都很费时费力，竞争压力也很大，不过还是想着考公务员。”（C 中 M 老师）

“我是河南师大2012年7月毕业的，8月考特岗，9月就上岗，工作还没到一年。特岗都被分配在周围山区比较偏的地方。我没有赶上招教，毕业之后就是特岗。当时我同学都说，女孩子如果想找工作，特别是教师，是非常好的工作。工资是稳定的，是铁饭碗。当时正好赶上招特岗。我同学先毕业的去考公务员啊，到处应聘，跑来跑去都没着落。所以还是固定工作比较好，所以我直接就考特岗了。”（C 中Y 老师）

“我是成都体育学院毕业的，选择当特岗教师当时主要是考虑就业，现在就业也挺困难的，当时特岗教师招考，我就报名考试了，没考虑别的，教师挺好的，图个稳定的工作。考试不难，就是考教育学、教育心理学，当时大学里都学过。”（P 中L 老师）

特岗教师群体中大部分人从小在城里长大，家都安在城里。就职的学校大多处于偏远农村，因此这些教师也像学生一样寄宿在学校，生活不方便、交通困难、寂寞等问题一直困扰着他们。

“刚毕业分到这里特别有落差感，这里一点社会关系也没有，吃住比学生好不到哪里去，附近没有大超市和商店，很多日用品都买不到。刚到的时候很失落，花了一天时间自我安慰……现在我们学校是星期一、星期日晚上开例会，我家在辉县，周五到家就已经很晚了。我们回家都是坐公共汽车，要两个多小时，一天只有两趟车，很不方便”（C 中Z 老师）

“我家是卫辉的，也属于外地吧，坐车到这里大概一个半小时，不过没有直达的车，需要倒三趟车才能到，比较麻烦。我们也寄宿在学校，这边比较缺水，我们甚至有时候十天洗一次澡；学生放假我们也跟着放假，回家的时候跟学生似的特别高兴”（P 中L老师）

“这个地方很偏僻，刚来的时候有点儿不适应，特别是吃的和住的；新教师们都是从大学里过来的，尤其是女生，都喜欢逛街，或者出去玩儿。但是来这儿的只能待在学校，外面没有娱乐场所，经常感到孤独、寂寞和无聊。出门最怕的就是等车。有时候有急事儿但是没有车，下不去山。车很少，要是错过下午两三点的车，就要等第二天了。我一般是两星期回去一次，因为两周一放假，有时候也挺想家的。我和男朋友大概一个月见一次吧，因为两个人离的都挺远的。”（P 中 Z 老师）

大部分特岗教师感觉压力较大。他们都是刚毕业的大学生，之前没有太多教学经验，入职后一下子被放到教学第一线，在寄宿制学校还肩负着“监管”学生的职责，频繁的考核、繁重的工作量和各种硬性成绩指标让他们深感压力很大。

“我教三年级语文。孩子们早6 点起床，晚上8点睡觉，由于睡的时间特别长，就会乱嚷嚷，管理起来很累。早读我们都要跟去。要和盘上的其他学校比升学率，前两年他们在我们前面，今年我们带的成绩非常好，估计能超过他们……年轻教师之间有赛课制度，要是不过关就得补课。学校有课改组，都是优秀老师组成，负责听课打分，要我们一遍一遍地讲直到过关为止。打分标准主要看学生的主体地位有没有突出，发言是否踊跃？老师的基本素质，授课内容是不是层层深入，都有明确的标准。整体有两轮，这学期是第二轮。”（C 中 Z 老师）

“刚教课时，觉得挺辛苦的，因为就怕自己有不足的地方误导学生，要花好长时间去备课，不想耽误学生。我是班主任，除了教学，还要管理班级。在我们这班主任老师们都是早上五点半就起床，跟学生一起去跑操，然后到 6 点早读，6：50 吃早饭，我们这班主任就是学生上课，我们就在后面坐班，中午放学还要查午休，全部同学就寝后，我们才能休息，基本没有时间午休，下午上课坐班，晚上下了晚自习还得查寝，休息时间很少，感觉很累。”（P 中L 老师）

“特岗教师”群体大都是20 岁左右刚毕业的大学生，特别是非师范类学校的毕业生，对乡村教育还有很多不适应、不习惯，一些人随时准备离开，另一些人在努力适应着这一切。

3.“特岗计划”的效果与问题

（1）特岗计划的正效应 特岗教师增强了农村地区师资力量，为当地学校注入了新鲜血液。最近六年全国已招聘39.6 万余名特岗教师，到中西部1 000多个县、3 万所农村学校任教，在某种程度缓解了农村学校师资紧缺的局面，提高了教学水平。以河南X市C 镇中心学校为例，在特岗教师入职前，全校有97 名专职教师，31 至35 岁年龄段教师仅有22 名，46 岁以上63 名占教师人数60%以上，教师老龄化严重，基本上是“叔叔阿姨教初中，爷爷奶奶教小学”，而近三年累积有25 名特岗教师来此工作，23名毕业于师范院校，平均年龄26 岁，承担着一到九年级的语、数、外和音、体、美等课程。特岗教师均为本科以上学历，还有硕士，素质相对较高，特岗教师竞争也很激烈，一般招五、六百名特岗教师会有5 000多名大学生报名，其录取比例将近10：1；特岗教师工作在教学第一线，成为了农村学校教学的中坚力量，在一定程度上提高了农村教师队伍的素质，有利于推动农村基础教育的发展。

（2）特岗计划问题 特岗计划尽管有着明显的正效应，但是依然存在许多问题与隐患。首先，很多特岗教师大都来自城市，没有山区农村生活经历，在偏远山区生活给他们带来不少困难；很多特岗教师结婚后选择在县城买房，迫于交通状况两地分居，在不同程度上影响了他们的工作热情，对未来职业选择增加了不确定因素。其次，尽管经过激烈的考试选拔并都是优秀的大学毕业生，但他们缺乏教学经验，还不能完全胜任教学工作。

“我教七年级英语，但是我并不能完全胜任这项工作，而且我们英语老师外面学习机会太少，我再怎么赛课，也不知道怎么教好英语，现在我觉得我根本没入门如何教英语，现在还在适应阶段，我才工作一年，我在想是不是在误人子弟呢。”

在河北省W 县，一位教育主管领导讲了这样的例子：

“一些特岗教师有知识，但不会传授知识，不会把学习方法传授给学生，特别是非师范毕业的特岗，问题十分突出。也有一些特岗教师“太专”，做小学教师不合格。本科音乐毕业，让她教学生弹琴什么的，不会；有学体育出身的，就会跑步，画跑道线都不会。这也太‘专’了吧！”

“特岗计划”教师不安心，他们或不愿留在农村，或不想当教师，或不适合当教师，在一定程度上影响了教学质量。特岗计划的实施是用大学生就业难的问题解决了农村师资短缺的问题，同时也用农村教育的问题解决了就业的问题，本质上是一个权宜之计［10］，它在强调社会价值的同时是以弱化个人价值为主，长期下去社会价值与个人意愿会发生冲突，特别是在城乡差距如此大的情况下，农村学校很难留住这些教师。从长远来看，特岗计划依然无法从根本上解决问题，需要建立一种稳固的教师补充机制来解决农村师资问题。

3.“新代课”教师群体的产生

在我们的调研中除了“特岗”教师群体，还发现农村“新代课”教师群体，他们大多都是刚毕业的大学生，因为找不到合适的工作，在一些缺乏师资的乡村学校任教。他们不在事业编制内，也没有特岗教师的待遇和出路，日常教学任务与编制内教师一样，除了教学还要管理学生，工资非常微薄，平均在700 元至800 元之间，“代课”教师是学校和代课教师本人都意识到的权宜之计。

“我们学校有三个代课老师，我就是其中之一。24 岁，去年七月从信阳师范学院文秘专业毕业，现在代美术课。我老家在学校附近农村，大学毕业时没找到合适的工作，回家后就来这里当代课老师了。工资不高，一个月800 块，但是好在我也不太爱花钱。代课教师跟学校的其他教师工作量是一样的，一样的辛苦，每天上同样量的课，还要帮忙管理学生，当然希望同工同酬。至于以后的出路，我也没想好，不过肯定不会长期在这干，有可能想参加今年的招教考试。”（C 中 Z 老师）

“代课教师普遍存在，每个农村学校都有两、三名代课教师，我们学校就有好几个，还都是师范学院毕业的，工作量和正式教职工一样，但是待遇很低，一个月才几百块。”（P 中W 老师）

“去年在社会上招了一个代课老师，郑州大学英语系毕业的，过来代英语课，平时跟其他年轻教师一样寄宿在学校，工资700 多块钱。教的还行，她的工作量和我们这边正式教师是相同的，她挺虚心的，平时也很爱学习。今年五月份离开了，专心复习考招教去了。”（P 中 L 校长）

“新代课”教师的产生有以下两个原因：一方面是大学生就业压力大，各种工作竞争激烈，在找不到合适工作的前提下，只得拿着低工资来学校做临时代课教师；另一方面，各级学校普遍人员紧缺，现行的中小学教师编制核定大抵沿袭遵照2001年《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》中力求精简和高效的原则，自此核定后几乎再没有松动过，受财政管理制度影响，地方政府在严格控制编制，不能根据教育的现实需求调整编制数量，因此学校转而通过聘请代课教师的方式来弥补教师的缺口，有些学校甚至借用公办教师编制低薪聘用编外教师，以缓解师资短缺矛盾［11］。于是就出现了老“代课”教师问题刚刚解决，又在城乡范围内出现了“新代课”教师问题。

三、反思：如何破解农村教师难题

师资数量和质量是制约我国农村教育水平的重要因素之一，纵观我国农村教师制度发展轨迹，我国农村教师在20世纪80年代前是民办教师为主体，80年代后，各级师范院校毕业生开始补充农村学校，国家要求停止招收民办教师并且开始民办教师转正。但在90年代后随着基础教育的扩张以及“普九”工程的实施，农村代课教师开始了新一轮的扩张，而与此同时，由于在编教师向城市及其他职业转岗、师范毕业生的有限吸引，民办教师退出后的岗位只得由代课教师补充。2005年初，国内各大媒体空前集中地报道了农村代课教师现象，使代课教师问题浮出水面。之后中央政府开始坚定决心解决代课教师问题，各地通过实施代转公考试等措施，使得代课教师人数从形式上开始大为下降。作为承接措施，2006年实行“特岗计划”，并在 2009年将“特岗计划”推向全国大部分省市。但是“特岗计划”也未能从根本上解决农村学校师资问题，在农村学校又出现了“新代课”教师，于是中国农村教师队伍出现了这样一个循环：解决“民办教师”问题后又来了“代课教师”，解决“代课教师”后再冒出“新代课”教师的现象，成为了一个循环往复的怪圈。

究其原因，巨大的城乡差距是更多的教师愿意流向城市的主要原因。从教师供给制度来看，长期以来，师范院校作为各级教育主管部门的嫡系部队，按照下达计划招生、培养，并把毕业生派遣到最需要的地方尤其是农村去任教。但从1997年开始，高等教育推行成本分担、缴费入学和双向选择、自主择业的政策。师范院校向农村定向招生和分配政策不复存在，师范生面向市场自主择业。然而，由于教师人才市场并未完全建立和开放化，尤其是广大农村中小学对教师的巨大需求，被地方政府关闭在市场之外。师范院校毕业生出口难，师范生面向农村就业进不去的矛盾日益突出。由于高等教育扩招的影响，师范院校与非师范院校界限变模糊，师范类毕业生培养模式去师范化倾向明显［12］。调研时发现，当前农村学校的骨干教师大都是90年代毕业的中等师范生，现已过40 岁。2001年实行“以县为主”的财政管理体制，农村教育管理权上移，迫于财政压力，县级政府纷纷关闭教师入编通道；同时，在编制具体管理上多年按对照户籍学生配置教师比例，然而目前随着农村学校的合并及教学的需要，编制与实际需要不符，而这些因素都导致了农村学校紧缺教师，并且出现了“编制外”教师屡禁不止的局面。

当前以“特岗计划”为代表的一系列改善农村学校师资的政策虽然发挥了一定作用，但只是权宜之计，面对艰苦的农村条件和自身发展的需要，“特岗计划”招聘的教师很难扎根乡村学校，不能从根本上解决问题。农村师资短缺的背后，反映的是在城乡二元差距下，农村教育地位的边缘化以及教师补充机制的断裂。因此解决农村师资问题，亟须建立起一套稳固的农村教师补充与保障机制，综合我们调查的结果，特别需要从以下方面入手解决农村师资问题。

（1）将特岗教师招聘和大学生生源地筛选结合起来［10］就调研情况来看，本地农村的大学毕业生比外来大学毕业生能更好地适应农村学校的教学与生活，期满后留在本地的可能性比较大，而那些家在城区的大学毕业生不稳定因素多。这主要是当地生源的毕业生熟悉当地生活，具有一定的家乡观念和乡土情怀，在当地工作也容易培养出成就感和自豪感。“特岗计划”在招聘时，建议把名额偏向当地农村生源的大学毕业生，并且将他们分配到自己家乡附近［10］。

（2）发挥好师范院校的作用 师范院校特别是中等师范学院曾经为农村输送了大批教师，这些教师构成了当今农村教育的主力军。然而师范院校取消定向分配毕业生以后，农村教师队伍就陷入了困境，而师范类学生面临着就业无门的局面。因此，针对农村师资问题，应该进一步发挥好师范院校的作用，可以将“特岗计划”与师范学院毕业生相绑定，也可以尝试直接将优秀的农村毕业生分配到家乡附近的农村学校。调查发现基层校长、农村教师普遍怀念当年的“小师范”制度，认为中等师范教育符合中国农村教育实际需要。需要指出的是，农村教育特别是小学教育需要全科教师，不能过分强调教师的专业化和高学历，专业化与全科化各有利弊，从育人的角度看，全科教师对学生更有影响力，过分强调农村基础教育教师的“专业化”，以至于追求学校“大而洋”的做法，违背教育规律，也不符合农村实际［9］。

（3）促进教师待遇与流动的城乡一体化 首先要保障农村教师待遇，从制度上鉴于县级政府财力的有限，可以考虑建立义务教育教师工资、待遇的中央、省（市区）、县三级政府承担制度，不断提高农村教师待遇；完善农村中小学教师的医疗、养老、失业保险和住房公积金等社会保障制度，将其按比例纳入国家财政预算范围内［13］；此外，在边远农村教师工资、福利、医疗、住房等待遇远低于城市的情况下，各项福利要向农村教师倾斜，缩小教师待遇的城乡差别，真正使教师成为受羡慕的职业。其次是促进教师的城乡流动。调查发现，教师在城乡之间流动难是影响乡村学校吸引力的重要因素，由于流动难，农村教师才更倾向于利用各种机会流向城镇；也正是由于流动难，城镇教师才担心返回城镇困难而不愿意流向农村。农村教育被束缚在现代化与专业化的标准体系中，丧失了教育理论话语权，也丧失了自我，进入了发展成为城市教师的艰难旅程［14］。只有建立起区域内教师城乡流动机制，才有助于教师流向农村。

（4）灵活配置农村学校教师编制 在教师编制上，目前对照户籍学生配置教师比例，确定教师编制的方法已经不能满足农村学校的需要：学校布局调整后规模普遍变大的学校，除了需要教学的教师，还需要大量的生活和学生管理教师，而目前的教师编制不能满足规模学校的需要；至于保留农村教学点较多的地区，由于校均学生人数少，按照过时的师生比定编，更是难以满足教学的需要。可以考虑以学校为单位，灵活设置教师编制指标，对于大规模寄宿制学校要充分考虑生活教师及后勤人员的配备，而对于小规模教学点应以保证开齐课程为教师配备基准［15］。

综合来讲，要从政策层面重新系统思考农村教师问题，在逐步消除城乡二元社会结构的基础上，以“特岗计划”为先导，结合上述建议措施，进一步建立一套稳固、长效的农村教师补充与保障机制，从而在根本上解决农村教师问题，促进城乡教育均衡发展。

注 释：

①对于提及的相关人口峰值的数据与简要分析，可以参考中国政府的官方数据资料，参见中国人口现状［EB/OL］.http：//www.gov.cn/test/2005-07/26/content_17363.htm，2005-07-26.

［1］曲铁华，樊 涛.新中国农村基础教育政策的变迁及影响因素探析［J］.东北师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（1）：148-149.

［2］王献玲.中国民办教师的历史回顾及启示［J］.河南教育（基教版），2009，（6）：54-55.

［3］雷万鹏，陈贵宝.论农村代课教师的分流政策［J］.华中师范大学学报（人文哲社会科学版），2008，（1）：117.

［4］贺晋丽.农村代课教师问题研究［D］.西安：陕西师范大学，2010.

［5］44.6 万代课教师以什么姿态“退出”？［EB/OL］.http：//www.people.com.cn/GB/paper49/17217/1509056.html，2006-03-29.

［6］教育部.代课人员问题要“有情操作”妥善解决［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/edu/2010-01/22/content_128535 90.htm，2010-01-22.

［7］周飞舟.财政资金的专项化及其问题兼论“项目治国”［J］.社会，2012，（1）：33.

［8］王智超.农村中小学教师队伍建设困境与对策研究［J］.东北师范大学学报（哲学社会科版），2011，（1）：84.

［9］朱启臻，田牧野.农村教育公平实践的尴尬［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2012，（4）：40-41.

［10］王 敏.利益的博弈：理性视角下的“特岗计划”［J］.现代教育管理，2011，（1）：85.

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