失地农民养老保障:基于青岛开发区调查的分析

赵秋成，王 飞

(东北财经大学 a.公共管理学院;b.马克思主义学院，辽宁大连116025)

一、引言

随着20世纪90年代以来工业化和城市化进程加快，特别是城市不断向周边扩展以及全国大规模基础设施建设的不断深入展开，土地征用所导致的失地农民补偿安置及生计和社会保障问题甚嚣尘上。在农民土地被征用后，由于补偿标准低［1］、补偿方式不尽合理以及失地伴随着失权(益)、失(名)份和失业等，因此，一方面失地农民的生计和社会保障陷入了不可持续状态，另一方面由农民权益受损所引致的心态失衡，激发并加剧了人们的不满情绪，各层级的上访事件及政府门前下跪、静坐事件时常见诸网络、报端，成为经济发展和社会进步中的不和谐“音符”。

失地农民是指因丧失土地(包括耕地、林地、草地、山地、水产养殖海域及滩涂)的经营使用权而无法进行农业生产活动的农村居民。从不同角度和不同标准，失地农民可分为不同类型。如，从失去土地的比例和程度看，失地农民可分为完全失地农民和部分失地农民［2］;从失地意愿看，又可分为主动失地农民和被动失地农民;而从家庭结构方面看，受计划生育政策影响，失地农民又可分为独生子女失地家庭、多子女失地家庭、无子女失地家庭和双失(失独、失地)家庭等。我国失地农民家庭多为独生子女家庭或2个孩子家庭(这是目前中国农村主流的家庭结构形态)，而且大多为被动失地。受政策和制度安排以及城乡社会隔离的影响，农民在失地后往往成为“上不着天(无法充分享有城镇居民权益)，下不着地(不再全部享有农村居民权益)”的特殊群体，并由此决定了这一群体的自身特征。从失地农民生存和发展的角度看，失地后的农民因基本生产资料——耕地全部或部分丧失，因此，其原有生产知识和技能的有用性和价值性随之降低甚至失去作用。生产活动的暂时甚至长期中断，在给失地农民经济收入带来影响的同时，也严重制约了失地农民家庭生计和养老保障的可持续性［3］。文章结合对青岛开发区失地农民的生计和养老保险的入户调查资料，来揭示和探讨我国失地农民的养老保障问题。

二、青岛开发区失地农民生计和养老保险调查分析

青岛开发区的大规模征地活动始于1992年。随着建设用地持续扩张，目前城镇(街道社区)用地面积比20年前增长了数倍(1992年设立国家级保税区，1995年设立省级凤凰岛旅游度假区，2006年设立国家级青岛西海岸出口加工区，2008年设立青岛前湾保税港区，2011年，规划成立灵山卫街道)。在此期间，失地农民数量迅速增加，目前其数量约为农业(养殖业)人口的2/3;本次调查随机抽取了失地农民中的120户，通过入户问卷调查，回收了118份有效问卷，有效率为98.33%。

(一)失地农民家庭基本情况分析

回收的有效调查问卷中，无老年人的独生子女家庭28户，占23.73%;无老年人的非独生子女家庭32户，占27.12%;有老年人的独生子女家庭29户，占24.58%;有老年人的非独生子女家庭31户，占26.27%;纯老年人家庭8户，占6.78%。

在调查的236名男、女主人中，61.86%的人的年龄在45～55岁之间;34.75%的人为小学文化，47.46%的人为初中文化，16.95%的人为高中文化，高中以上文化者仅占0.84%。

从就业情况看，236名男、女主人中，有155人为自谋职业或自主经营，54人为企业正规合同用工，16人就职于街道公益岗位，11人仍然从事农业生产(大棚种植、家禽养殖)。

从收入情况看，被调查家庭的年均收入为4.78万元，其中收入最高的为15.55万元，最低收入家庭仅0.52万元，大部分失地农民家庭(约占72.55%)的年收入在4～6万元之间。失地家庭的年人均收入12 705.42元，明显低于当地农民16 400元的年人均收入水平。

(二)失地农民养老保险和就业安置情况分析

1.养老保险参保率。家庭中男、女主人均参加养老保险的家庭共98户(196人)，只有1人参保的为17户(17人)，两人均未参保的有3户(6人)，合计共有213人参加了“新农保”，23人未参保。被调查家庭中，有失地老年人78人，其中有74人已领取养老保险，4人未参加养老保险，不享受养老保险待遇(需要说明的是，当时全国农村基本养老保险政策还未普遍展开，因此，不参保的老年人，一般不享受养老保险)。总体来看，118户失地家庭的314人中，有287人已经参加“新农保”，27人未参保，参保率91.49%。

2.养老保险缴费额度、家庭负担及养老保险待遇水平。被调查的98户“双保家庭”的年户均缴费额7 685元;17户“单保家庭”年均户缴费额4 751元。参加“新农保”的115户失地家庭每户年均缴费7 241元。在被调查的118份有效问卷中，有8户的户均缴费9 500元以上，、占6.78%有23户年均缴费7 500～9 500元、占19.49%，有69户年均缴费5 500～7 500元，占58.47元有15户年均缴费为2 500～5 500元占12.71%，另有3户未参保。

从被调查的参加“新农保”的115户失地家庭的养老保险负担看，2011年失地家庭年均收入47 845元，失地农民家庭年户均养老保险缴费(7 241元)占年户均收入的15.13%，缴费负担为户均收入的近1/7，负担相对较重。

从目前青岛市养老保险待遇水平看，已领取养老保险的74人中，有35人领取农工商养老保险，月人均领取额850元;有7人领取自谋职业养老保险，月人领取额为420元;有32人领取农村基本养老保险，月人领取额为150元。在该地区物价水平下，养老保险给予了失地老人必要的生活保障，被调查家庭及老人对养老保险待遇水平较为满意。

3.就业安置情况分析。调查结果显示，被调查的失地农民中只有22.88%的人失地后有正常工作，近75%的失地劳动者在失地后无正式工作可做。他们缺乏从事非农产业的基本技能、就业困难，从根本上限制了失地农民的个体和家庭发展。就多数失地农民而言，由于政府、社会和企业在征收农民土地的同时，既未为被征地农民提供有针对性的职业技能培训，也很少为失地农民安排就业岗位，因此失去土地往往意味着失去最基本的生产资料及获取持续经济收入的劳动岗位，即便他们有转行从事非农产业的满腔热情，但因专业知识和技术技能缺乏，加之劳动力市场竞争激烈，故而他们想找到较为满意的工作往往比较困难。以上说明，对多数失地农民来说，失地即意味着失业，意味着失去可持续的生计保障。调查发现，最让失地农民伤脑筋的事是“今后干什么工作”或“今后通过什么来维持家庭生计”。

(三)由调查结果引发的思考

失地农民养老保障不同于养老保险，也不同于临时救助，它包含了失地农民的生活保障和未来发展两方面问题，涵盖了征地补偿、住房保障、就业安置、医疗救助以及子女教育、社区服务、人文关怀等诸多方面内容［4］。然而，现实中的失地农民养老保障已被简化为单纯的经济补偿，而且，这种补偿通常是一次性给付，不具有经济再生性和保障的持续性，精神层面的关怀和保障基本无从谈起。

从青岛市失地农民的家庭情况看，他们多为三代同堂，上有老人要赡养，下有孩子要抚养，生活开支较大。而且，家庭男、女主人的年龄多在45～55岁之间，既需要负担父母的赡养费和子女的教育费用，还需要为自己缴纳养老和医疗等保险费，由于种地的经济效益持续较低，加之种地之外的经济收入来源有限，因此父母赡养费、子女教育费及为自己缴纳的社会保险费等累加起来往往占了农民家庭收入的较大比重。较重的家庭负担，直接影响了失地农民的参保率，并出现了一些单保家庭和不参保家庭。另外，由于失地农民的文化程度普遍不高，多数缺乏从事非农产业的知识、技能和经验，加之缺乏必要的就业培训和就业指导，所以农民在失地后很难在当地的非农部门顺利就业，多数人(64.4%)被迫自谋职业或进城务工，从而导致家庭收入不稳定、收入减少和家庭生活水平下降。

从影响失地农民家庭生计和养老保障的因素看，征地补偿标准低，既直接影响了失地农民的生活水平，也间接影响了失地农民的养老保险参保率。被调查的118户失地家庭平均获得征地补偿款7.85万元，按目前青岛市年均生活费用8 700元/人·年计算，补偿费用仅够失地家庭(以3口之家为例)3年左右的生活费用;如果单纯缴纳养老保险，也只能缴纳不到11年时间(按男女主人同时参保计算)。其次，养老保险的公平性缺乏，也直接影响了失地农民的养老保障。由于目前我国的社会养老保障主要是针对城镇居民和农村居民的，并未考虑处于“夹心层”失地农民的特殊问题，从而导致失地农民这一特殊群体的养老保障基本处于“上不着天(城镇居民养老保险)，下不着地(农村居民养老保险)”的尴尬境地。失地后的农民成了“爹不亲，娘不爱”的特殊群体，是地方政府“专盯”“专防”的“不安分”群体。另外，在征地过程中重补偿、轻就业的做法，不仅侵犯了失地农民的合法权益，而且严重制约了失地农民个人发展和家庭生计的可持续性，并影响了失地农民养老保险缴费的持续性。从青岛及其他各地的情况看，政府和企业在征用农民土地时，通常采用一次补偿安置的办法，即按征收农民土地的数量、每亩地的市场价和所征土地上的附着物(如庄稼、树木、房屋建筑等)来计算补偿费用，在适当考虑其他条件的基础上，一次性结清应补偿的费用;对征收的宅基地，则采用折价补偿，或回迁或异地安置等办法。对农民失地后的培训、就业却很少考虑或考虑不够，从而使一些失地农民失地后无业可就，成了名副其实的“失地又失业”者［5］。由于缺乏持续的经济来源，因此，随着征地补偿费的消耗殆尽，一些失地农民家庭逐渐沦为贫困家庭，无奈地靠拿失业保险或最低生活保障金生活，一些人在意识到自身合法权益受到侵害后被迫走上了上访、维权之路，既影响了被征地农民家庭的正常生活和发展，也导致了一系列的党群、干群矛盾，损害了党和政府在人们心目中的形象，并影响了社会安定。可见，制定科学、合理的失地农民经济补偿、生活安置及就业促进政策与措施，事关失地农民家庭幸福以及党群、干群关系和谐和社会安定团结，是工业化和城市化进程中必须着力解决好的重要问题，不可等闲视之或随意为之。

三、完善失地农民养老保障的对策建议

现阶段，我国大中城市普遍采取划转城镇居民养老保险［6］的方式来解决失地农民养老保障问题。这种做法的缺陷有:一是只着眼于养老保险(物质层面保障)这一生计子项目，无法满足失地老人的多方面生活需求，包括住房保障、医疗护理、家政服务、文化娱乐需要和临终关怀等;二是将失地农民养老保障简单划归到城镇居民养老保险，未考虑保障主体的特殊性。因此，需要根据我国城乡经济和社会发展实际，结合失地农民这一群体的特殊性，来修正和完善失地农民养老保障政策与办法。为此，应从维护失地农民基本生存权和发展权着眼，本着“就高不就低”原则，处理好以下几方面问题:

1.在补偿安置中将失地农民职业技能培训和就业安置放在首位。促进并稳定就业，是切实解决好失地农民生计和养老保障问题的必要前提。单纯的征地补偿只能解决失地农民一时的生计之需，却难以有效推动失地农民从农业生产方式、农民角色向非农业生产方式和市民角色的转换［7］。由于失地农民大多缺乏参与城市劳动力市场竞争的必要知识、技能和经验，或者只能从事以体力劳动为主的简单非农产业工作，因此，失地后有些人因无法在城镇非农部门正式就业而遇到了角色转换受阻或角色不适应问题，无所事事，得过且过;有些人虽然在城镇找到了工作，但因工作的专业性不高、技能需求低，因此工作稳定性差、收入低，总感觉自己是城镇中的农民，很难融入城镇居民“圈子”;有的虽然利用征地补偿款做起了生意或创办了自己的企业，但苦于缺乏创业经验和经营管理知识，因此，或者经营惨淡、效益不佳，或者勉强维持经营。可见，由于征地过程中政府和社会对失地农民的可持续生计问题考虑不够，尽管农民在失地后得到了必要补偿，但因失地而失去了基本的生存和发展保障，因此，虽然他们的身份从“农民”变成了“市民”，然而，无法在城镇就业、“扎根”的结果，却使这种身份转变仅仅停留在名义上［8］。鉴于此，通过职业技能培训及就业和创业指导，帮助失地农民顺利在城镇部门就业或创业，应是解决失地农民生计和养老保障问题、有效推动失地农民身份由农民向市民转变的关键所在。为此，政府和社会应本着“标本兼治”原则，着力做好如下几方面工作:(1)政府应尽快建立并完善有关征地及就业安置的法律法规，进一步规范、明确征地方与被征地农民的权利和义务［9］。在征地过程中，应在确保科学、合理的经济补偿标准基础上，要求征地方(如政府、事业单位或企业)切实担负起促进失地农民可持续就业的责任。具体做法是:对有就业安置能力的征地方，应责成其按一定比例培训和招录失地农民，并签订正式劳动合同，为招录者提供相对合理的工资待遇;对不能提供就业岗位的征地方，则需要在征地补偿款之外按一定额度支付给有劳动能力的失地农民必要的职业技能培训费(可采取培训代金券形式)、必要的工作搜寻费和不低于一年的失业保障金(可参照同期城镇失业保险金标准确定)等，并为失地农民缴纳从土地征用时起，至失地农民正式就业时止的城镇职工养老、医疗和失业保险等费用的企业应缴部分。(2)通过开发街道、社区公益性岗位来安置经培训的失地农民。(3)为有创业意愿的失地农民提供创业培训和创业指导，并通过建立和完善信贷政策及税收优惠政策，来鼓励和支持失地农民自主创业。(4)将失地一年后仍无法就业的失地农民纳入城镇失业保险(保险期限不超过1年)和最低生活保障范围，实现与城镇失业保障的无缝对接。

2.通过对征用土地的分类和动态评估来提高征地补偿的科学合理性，在提高征地补偿标准的同时，切实维护失地农民的合法权益，重视失地农民的可持续生计［8］。目前国内一些地方对被征地农民实行一次性经济补偿，而将就业和社会保障等事关失地农民可持续生计的方面推给农民自己解决的做法，实际上是推卸责任、置失地农民基本权益于不顾的行为［9，10］，这种做法将农民赖依生存和发展的土地简单地视为商品，忽视了土地作为基本生产资料对于农民生存和发展的重要性。因此，在征地补偿过程中，一方面应充分考虑土地的市场增值空间，按照征用土地的不同类别，通过动态评定土地补偿基数和土地补偿乘数(评定时间应在土地征用后5年以上)来提高征地补偿标准和水平;另一方面则应让被征地农民充分参与到征地补偿、分配和监督中来，以提高补偿程序的透明化、规范化水平，杜绝侵占、挪用征地补偿款的现象。

3.制定适合失地农民群体特征的养老保险政策和办法。在我国，农民失地可简单分为全失地和部分失地两种状态，而部分失地农民还存在失地比例高低以及现有土地能否满足其家庭基本生活需求等多种情况。因此，在制定失地农民养老保障政策和办法时，应充分考虑失地农民的不同情况和要求［11］。作为养老保障的重要组织部分，失地农民养老保险虽然有其特殊性，但在制度设计时不宜另立门户，而应考虑其与农村养老保险制度或城镇养老保险制度的有效衔接问题。具体做法是:失地农民在土地被征用后，可根据家庭失地程度(即全失地、大部分失地，还是少部分失地)和生产方式变化情况等，自主选择参加农村养老保险还是城镇养老保险。对于部分失地、选择城镇养老保险的失地农民，应在交出剩余土地、获得与按已征用土地大致相当的补偿标准测算的补偿金的前提下，享有当地城镇居民具有的一切合法权益，同时从所交出的土地补偿款中提取一定比例的费用，来补齐失地农民个人账户中已缴养老保险与城镇居民或城镇职工(法定劳动年龄内的就业和失业的人口)平均缴费水平的差额部分，以及与应缴年限费用的差额部分(本部分可在考虑已缴费年限情况下，采取分年龄段缴交或补差的办法)，土地补偿款不足时，则采取个人缴交与政府财政补贴相结合的方法，统筹账户的差额部分则由村集体(从征地补偿提留款中提取)和征地方按比例补缴;对自愿参加农村养老保险的失地农民，可通过土地划转、土地统调或土地置换(包括土地购买)等办法，按当地农民人均耕地拥有量来为其补充土地差额;对全失地农民，则一律采取“农转居”政策［12］，在区别不同年龄人员特征的基础上，按城镇养老保险平均缴费水平从征地补偿款中提取养老保险个人账户部分及补缴缴费差额部分，统筹账户中征地后到就业前的差额和缺欠部分则由村集体和征地方按比例补缴，尽可能消除失地农民转城镇居民后可能造成的缴费额及缴费时间等的差异，实现失地农民转城镇居民后养老保险与原城镇居民或城镇职工养老保险的对接和“并轨”。

考虑到失地农民养老保险与城镇或农村养老保险的有效衔接问题，失地农民养老保险的筹资可采取如下4种方法:一是征地方(政府、事业单位和企业)直接补偿方法;二是由地方政府和基层部门(市、县、区、街道、乡镇、村)从土地出让收益中划转;三是从失地农民补偿安置费用中按一定比例提取;四是来自失地农民的个人劳动所得和家庭经营收入。上述办法中，办法一、二主要用于失地农民统筹账户的筹资，办法三、四则用于失地农民个人账户的筹资。此外，还可通过一些补充性途径获取养老保险基金，如社会保障基金增值收益、社会福利彩票收益等。只有借助多方筹资渠道、使用多种筹资办法，才能切实保证失地农民养老保险水平在失地后不受影响。

4.加强对失地农民的人文关怀，加强社区养老服务工作。农民在失地后，无论其身份由“农村居民”变为“城镇居民”，还是仍然为农民，因耕地的全部或部分丧失，其生产和生活方式均将受到影响，与此同时，失地农民的生活和文化需求及心理状态等也将发生变化，在此过程中，如何在满足失地农民合理的生活和文化需要的同时，有效引导这一群体心态的正常转变，消解他们在失地后逐渐滋生的孤立无援感或被抛弃感，体现政府和社会对他们的人文关怀是十分必要的。鉴于此，就需要各级政府切实重视农民失地后生活、文化娱乐和心理需求方面的问题，一方面通过规划和加大投资来完善失地农民所在区域的生活与文化娱乐设施，为失地农民创造便利、向上、文明的生活和文化环境;另一方面，通过开设便民服务窗口、加强和完善社区服务以及深入失地农民社区和家庭，帮助失地农民排忧解困。同时，通过建立和完善以政府为主导、以社区为依托的社会养老服务体系，来为失地家庭老年人提供便捷、周到、细致的生活和精神赡养服务，提高失地农民的社区和社会归属感、认同感。

总之，作为“新三农”问题，失地农民生计和养老保障问题的出现有其必然性，土地被征用一方面给农民家庭生计和养老保障带来了影响，另一方面也促进了城乡经济发展和社会进步，推动了城市化及农村非农化、现代化进程。虽然解决好失地农民生计和养老保障问题并非一朝一夕之事，但从保障失地农民合法权益及促进失地农民生产方式、生活方式和文化价值观念城市化着眼，坚持以人为本原则，切实保障失地农民失地不失利、失地不失业、失地不失保障，则是今后政府和社会应着力做好的工作。

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